ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 апреля 2018 г. N 2-АПГ18-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" об оспаривании приказа Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области от 13 декабря 2016 г. N 483-р "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые АО "Северная пригородная пассажирская компания" на территории Вологодской области"
по апелляционной жалобе акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" на решение Вологодского областного суда от 26 декабря 2017 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" по доверенности Сенновского А.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области по доверенности Пивторака Д.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "СППК", Общество) обратилось в Вологодский областной суд с заявлением о признании недействующим пункта 2 приказа Департамента топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области (далее - Департамент, регулирующий орган) от 13 декабря 2016 г. N 483-р "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществляемые АО "Северная пригородная пассажирская компания" на территории Вологодской области" (далее - Приказ N 483-р).
Решением Вологодского областного суда от 26 декабря 2017 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.
В апелляционной жалобе АО "СППК" указывает, что выводы суда о правомерном исключении из необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) либо уменьшении регулирующим органом затрат Общества по бесплатной перевозке работников к месту отпуска и обратно, отчислений в некоммерческий пенсионный фонд, затрат на добровольное медицинское страхование, на сертификацию систем менеджмента качества на соответствие ISO 9001, платежей в объединение работодателей, затрат на сопровождение пригородных поездов, на уплату государственной пошлины в составе судебных издержек, отчислений в государственные внебюджетные фонды и уплату налогов, расходов прошлых лет и не использованной в 2015 г. суммы резерва предстоящих отпусков, расходов на комиссию банка и представительских расходов основаны на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, противоречат нормам материального права и не соответствуют обстоятельствам дела. Общество просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение.
Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Вологодской области и Департаментом представлены возражения.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ; пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).
Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Приказ N 483-р принят уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума Правления Департамента (пункты 1.1, 2.2, 5.9, подпункты 3.1.16, 3.1.17 пункта 3.1 Положения о Департаменте топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 16 ноября 2015 г. N 958; часть 4 статьи 3 Закона Вологодской области от 5 июля 2012 г. N 2806-ОЗ "О нормативных правовых актах Вологодской области") и размещен 16 декабря 2016 г. в соответствии со статьей 5 Закона Вологодской области от 2 мая 2011 г. N 2506-ОЗ "О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области" на официальном интернет-портале правовой информации Вологодской области (http://www.pravo.gov35.ru).
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).
Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643 (здесь и далее - в редакции, действовавшей на дату принятия Приказа N 483-р). На дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденная приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1), которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования.
Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643), и при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам (пункт 15 Положения N 643).
АО "СППК" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Вологодской области. Приказами ФСТ России от 6 апреля 2011 г. N 119-т, N 120-т Общество включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, и в отношении его деятельности в сфере услуг железнодорожных перевозок введено государственное регулирование.
На основе предложения АО "СППК" от 6 мая 2016 г. по изменению уровня тарифа на проезд в пригородном железнодорожном транспорте на территории Вологодской области и представленных им материалов с учетом экспертного заключения Департамент издал Приказ N 483-р, пунктами 1 и 2 которого установлены предельный максимальный тариф на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Вологодской области, осуществляемые АО "СППК", оплачиваемый пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении в размере 2,74 руб. за один пассажиро-километр, и экономически обоснованный уровень тарифа на указанные выше услуги, осуществляемые Обществом на территории Вологодской области, в размере 4,70 руб. за один пассажиро-километр.
При этом регулирующий орган исключил из НВВ Общества либо уменьшил размер ряда заявленных АО "СППК" затрат, со ссылкой на их экономическую необоснованность.
В частности, сумму расходов на оплату труда, предложенных Обществом, Департамент уменьшил в части затрат на оплату проезда работников в отпуск, отчисления в негосударственный пенсионный фонд "Благосостояние", на добровольное медицинское страхование.
В силу пунктов 1 и 5 статьи 25 Закона N 17-ФЗ трудовые отношения работников железнодорожного транспорта общего пользования, в том числе предоставление им гарантий и компенсаций, в частности права бесплатного проезда на железнодорожном транспорте за счет средств соответствующих организаций, регулируются названным федеральным законом, трудовым законодательством, отраслевым тарифным соглашением и коллективными договорами.
Статьей 40 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.
Как следует из пункта 2.2 Отраслевого соглашения по организациям железнодорожного транспорта на 2014 - 2016 гг., пункта 8.1 Отраслевого соглашения по организациям железнодорожного транспорта на 2017 - 2019 гг., утвержденных Российским профсоюзом железнодорожников и транспортных строителей, Советом Общероссийского отраслевого объединения работодателей железнодорожного транспорта 28 августа 2013 г. и 20 июля 2016 г. соответственно формы и механизмы реализации социально-трудовых гарантий и льгот работникам организаций действующих в железнодорожной отрасли, определяются коллективными договорами или локальными нормативными актами данных организаций, исходя из их финансово-экономических возможностей.
Согласно пункту 2.6 коллективного договора АО "СППК" на 2014 - 2016 гг. затраты, связанные с реализацией договора, осуществляются в пределах бюджета Общества.
Между тем, как следует из материалов дела, за базовый период (2015 г.) валовой убыток Общества составил 1,25 млрд руб., кредиторская задолженность существенно превысила выручку предприятия.
С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о правомерном исключении Департаментом из НВВ АО "СППК" сумм указанных выше затрат в составе расходов на оплату труда на основании абзаца первого пункта 15 Положения N 643, как вызванных нерациональным использованием производственных ресурсов.
Доводы апелляционной жалобы о необоснованном исключении регулирующим органом расходов по оплате проезда работников, работающих в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним областях, подлежат отклонению.
Согласно пунктам 5, 10 Методики N 235-т/1 расчет экономически обоснованных затрат и оценка их обоснованности выполняется в том числе на основе бухгалтерской отчетности в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете.
В соответствии с Порядком раздельного учета оплата проезда к месту использования отпуска и обратно работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, включена в затраты на оплату труда производственного персонала.
Согласно Инструкции по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) от 31 октября 2000 г. N 94н (далее - Инструкция N 94), суммы оплаты труда, причитающиеся работникам, отражаются по кредиту счета 70 "Расчеты с персоналом по оплате труда" в корреспонденции со счетами учета затрат на производство (расходов на продажу) и других источников, в частности по счету 20 "Основное производство".
Исходя из имеющейся в материалах дела представленной АО "СППК" карточке счета 20.1 за 2015 г. с корреспонденцией по кредиту счета 70, в которой отдельной строкой не выделена оплата проезда к месту использования отпуска и обратно работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, экспертного заключения регулирующего органа, согласно которому расходы на оплату труда учтены в полном объеме, Обществом не представлено доказательств, что оспариваемые затраты на проезд указанных лиц не учтены Департаментом.
При оценке расходов на оплату труда Департамент также исключил не использованную Обществом в 2015 г. часть резерва предстоящих отпусков исходя из того, что данные расходы фактически не были понесены.
Содержащаяся в апелляционной жалобе ссылка на нормы Положения по бухгалтерскому учету "Оценочные обязательства, условные обязательства и условные активы" (ПБУ 8/2010), утвержденного приказом Минфина России от 13 декабря 2010 г. N 167н (далее - ПБУ 8/2010), и Инструкцию N 94, допускающих отражение обязательств с неопределенной величиной и (или) сроком исполнения (далее - оценочное обязательство) на счете учета резервов предстоящих расходов в том числе для предстоящей оплаты отпусков, не опровергает правомерности выводов суда о том, что АО "СППК" не производило в нарушение пункта 23 ПБУ 8/2010 по итогам 2015 г. проверку обоснованности признания и величину резерва на оплату отпусков.
Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено названным федеральным законом и иными федеральными законами.
В соответствии с пунктом 5.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. N 43, действующих на дату принятия Приказа N 483-р, субъект транспортной инфраструктуры обязан образовать (сформировать) в соответствии с особыми уставными задачами и/или привлечь в соответствии с планами обеспечения транспортной безопасности подразделения транспортной безопасности для защиты транспортных средств железнодорожного транспорта от актов незаконного вмешательства, включая группы быстрого реагирования, специально оснащенные, мобильные, круглосуточно выполняющие задачи по реагированию, на подготовку совершения или совершение актов незаконного вмешательства в зоне транспортной безопасности.
Пунктом 18 Методики N 235-т/1 предусмотрено, что затраты субъектов регулирования на организацию железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации включают расходы по обычным видам деятельности, в том числе непосредственно вызываемые этим процессом (производственные) и общехозяйственные расходы (по обслуживанию производства и управлению), а также прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок, относимые на данный вид деятельности.
Для расчета экономически обоснованных затрат компании пригородных пассажирских перевозок на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в целом и по субъектам Российской Федерации, находящихся в зоне обслуживания данной компании пригородных пассажирских перевозок, используются отчетные данные компании о затратах по всем видам деятельности с выделением затрат на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении согласно приложению 5 к Методике N 235-т/1 (пункт 23.1 Методики N 235-т/1). К числу таких расходов отнесено содержание ведомственной и сторожевой охраны (пункт 254 приложения 5 Методики N 235-т/1, раздел "Общехозяйственные расходы").
Согласно пункту 23.2 Методики N 235-т/1, если компания пригородных пассажирских перевозок осуществляет железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в нескольких субъектах Российской Федерации, то затраты компании пригородных пассажирских перевозок по видам деятельности, связанным с организацией железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, относятся на соответствующий субъект Российской Федерации по статьям затрат и элементам затрат с применением показателей, приведенных в приложении 6 к Методике в доле, равной соотношению объемных показателей работы в соответствующем субъекте Российской Федерации в объемных показателях работы компании пригородных пассажирских перевозок, определяемой на основании данных, приведенных в приложении 8 к указанной Методике.
Согласно приложению 6 к Методике N 235-т/1 общепроизводственные и общехозяйственные расходы рассчитываются пропорционально прямым производственным затратам или иным способом, предусмотренным учетной политикой компании пригородных пассажирских перевозок.
Как следует из материалов дела, по условиям договора, заключенного между АО "СППК" и обществом с ограниченной ответственностью "Охранная организация "Ринг-Рыбинск" 30 ноября 2015 г., услуги по сопровождению поездов на территории Вологодской области Обществу не оказываются.
Доводы апелляционной жалобы о возможности распределения расходов, понесенных АО "СППК" по данному договору в других субъектах Российской Федерации, и включения их в необходимую валовую выручку при определения тарифов, распространяющихся на территории Вологодской области, не могут быть приняты во внимание, поскольку не соответствуют приведенным нормам Методики N 235-т/1.
Также Судебная коллегия полагает обоснованными выводы суда первой инстанции относительно исключения Департаментом затрат на сертификацию систем менеджмента качества на соответствие ISO 9001, как не связанных с регулируемой деятельностью. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 декабря 2011 г. N 1575-ст, на который ссылается Общество в апелляционной жалобе, предусматривает, что указанный стандарт введен для добровольного применения в Российской Федерации.
Среди прочих расходов, исключенных Департаментом по причине экономической необоснованности, АО "СППК" полагает необоснованным отказ во включении в НВВ затрат по уплате государственной пошлины за рассмотрение Федеральной службой по тарифам и Федеральной антимонопольной службой досудебных споров Общества с регулирующим органом в 2015 - 2016 гг., а также расходы по статье "налоги с выплат", принимаемых к налоговому учету и расходы на комиссию банка.
Судебная коллегия соглашается с исключением данных расходов в силу следующего.
В соответствии с пунктами 5 и 18 Методики N 235-т/1 прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок распределяются в соответствующей доле пропорционально доходам по видам деятельности (по субъектам Российской Федерации) или иным способом расчета прочих расходов, предусмотренным учетной политикой, согласно приложению 17 к названной методике.
К числу прочих расходов компаний пригородных пассажирских перевозок, которые включаются в состав экономически обоснованных затрат, связанных с осуществлением субъектом регулирования железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, относятся в том числе расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями, включая уплату процентов за предоставление в пользование средств (кредитов, займов), налоги и иные обязательные платежи, и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 19 Методики N 235-т/1).
При этом расходы прошлых лет, понесенные субъектом регулирования, но не учтенные регулирующим органом по смыслу пункта 16 Методики N 235-т/1, включаются в НВВ в том случае, если они обусловлены не зависящими от субъекта регулирования причинами.
Между тем расходы по уплате Обществом государственной пошлины в связи с досудебным рассмотрением споров с регулирующим органом связаны с действиями АО "СППК" по оспариванию действий регулирующих органов Кировской, Ярославской, Вологодской и Владимирской областей, не являются обязательными для осуществления регулируемой деятельности и могут быть компенсированы иными способами.
Также является обоснованным включение в НВВ Департаментом суммы прочих расходов без учета заложенных Обществом, но не выделенных в данных расходах отдельными строками в соответствии с названными выше приложениями к Методике N 235-т/1 отчислений во внебюджетные фонды, на прочие услуги банка, услуги электронного документооборота, нотариальное оформление карточек с образцами подписей.
С учетом изложенных обстоятельств Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Вологодского областного суда от 26 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" без удовлетворения.