ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 18 июня 1998 года
(Извлечение)
1 декабря 1997 г. первый заместитель министра труда и социального развития Российской Федерации и 4 декабря 1997 г. председатель правления Пенсионного фонда Российской Федерации издали (утвердили) Рекомендации по реализации Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий".
Цедербаум обратился в Верховный Суд РФ с жалобой о признании незаконным п. 8.4 названных Рекомендаций, предусматривающего, что ограничению в размере 1,2 (от среднемесячной заработной платы в стране) подлежит общая сумма пенсий, включая все установленные пенсионным законодательством надбавки, повышения, а в соответствующих случаях и компенсационную выплату, устанавливаемые к пенсии.
Заявитель - инвалид вследствие военной травмы, незаконно репрессированный, имеющий возраст свыше 80 лет и в связи с этими обстоятельствами получающий две пенсии по Закону Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и определенные надбавки, считал, что данный пункт Рекомендаций противоречит требованиям Федерального закона, предусматривающего применение указанного ограничения к общей сумме пенсий (лицам, имеющим право на получение двух пенсий) без включения в нее (сумму) надбавок, повышений и других компенсационных выплат.
Верховный Суд РФ 18 июня 1998 г. жалобу удовлетворил по следующим основаниям.
В соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Как установлено в судебном заседании, изданные Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионным фондом Российской Федерации Рекомендации содержат положения нормативного характера, поскольку они (эти положения, в том числе и п. 8.4 Рекомендаций) предписывают определенные правила, влекущие правовые последствия. Рекомендации могут действовать в отношении неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.
В частности, п. 8.4 Рекомендаций предписывает ограничивать в размере 1,2 общую сумму пенсий, включая все предусмотренные пенсионным законодательством надбавки, повышения, а в соответствующих случаях и компенсационную выплату, устанавливаемые к пенсии.
Таким образом, Рекомендации независимо от их формального названия являются по существу нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с чем в силу пп. 8 и 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию (с соответствующими изменениями формы этого акта).
Как установлено в судебном заседании, названные Рекомендации не были зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликованы официально. Эти обстоятельства подтверждены сообщением Министерства юстиции Российской Федерации и не оспаривались заинтересованными в деле лицами.
Таким образом, изданные Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионным фондом Российской Федерации Рекомендации не могут быть признаны законными и действующими в какой бы то ни было части (как в обжалованной по существу части, так и в необжалованной их части), как принятые с нарушением установленного ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации порядка.
Согласно п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" федеральным органам исполнительной власти предписано исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке, а в соответствии с п. 19 этих Правил федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.
Однако они были направлены для использования в работе (фактически - для применения) в подведомственные Министерству труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионному фонду Российской Федерации органы, что не оспаривалось представителями Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации.
Поскольку Рекомендации не имеют законной силы, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, на руководителей Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионного фонда Российской Федерации, направивших эти Рекомендации в подведомственные им органы для применения, должна быть возложена обязанность отозвать из указанных органов нормативный акт.
Кроме того, судом установлено, что обжалованный заявителем п. 8.4 Рекомендаций противоречит требованиям Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ и по существу.
Предусмотренное этим положением включение в общую сумму пенсий (лицам, получающим две пенсии) всех предусмотренных Законом надбавок, повышений и компенсаций для последующего ограничения полученной общей суммы размером 1,2 (от среднемесячной заработной платы в стране) не соответствует ст. 7 Закона Российской Федерации от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ).
Только в ст. 7 данного Закона установлено ограничение в размере 1,2 от средней заработной платы по стране, которое относится к новому механизму исчисления (увеличения) основного размера пенсии именно лишь по этой статье Закона, т.е. к размерам пенсий, определяемых на основе индивидуального коэффициента пенсионера.
Вопросы же надбавок и повышений к пенсии регулируются не ст. 7, а ст. ст. 21 и 110 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации".
С принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. не претерпела изменения ст. 111 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", согласно ч. 3 которой пенсии с надбавками не ограничиваются определенной суммой.
При таких обстоятельствах ограничению размером в 1,2 от среднемесячной заработной платы в стране подлежит общая сумма двух пенсий (при получении их пенсионером) без включения в эту сумму предусмотренных пенсионным законодательством надбавок, повышений, а в соответствующих случаях и компенсационных выплат, устанавливаемых к пенсии, т.е. общая сумма основных размеров пенсий.
Пункт 8.4 Рекомендаций лишил граждан предусмотренного ст. 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" права на получение без ограничения надбавки и повышений к пенсии совместно с основным размером пенсии числом 1,2 от средней заработной платы по стране и потому является незаконным.