ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 16 ноября 2000 г. N ГКПИ 00-1195
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю., при секретаре Бирюковой Е.Ю., с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Профсоюза сотрудников милиции г. Москвы о признании частично недействительной (незаконной) "Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации", утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 14 декабря 1999 года N 1038,
установил:
Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 14 декабря 1999 года N 1038 была утверждена и 10 апреля 2000 г. зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации "Инструкция о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации" (далее - Инструкция).
Профсоюз сотрудников милиции г. Москвы обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконными положений пунктов 5.6, 6.1, 9.2, 9.17, 15.13, 16.17, 17.5, 18.7, Раздела 10 Инструкции, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не соответствуют действующему законодательству и нарушают конституционные права и свободы сотрудников милиции.
В судебном заседании представители заявителя Архангельский А.А. и Пашкин М.П. уточнили доводы жалобы и просили суд о ее удовлетворении.
Представители Министерства внутренних дел Российской Федерации Бушкевич В.Н. и Быченкова И.В., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Смирнова Е.В. жалобу заявителя не признали и просили суд отказать в ее удовлетворении.
Заслушав объяснения представителей заявителя и заинтересованных лиц и изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей жалобу удовлетворить частично, Верховный Суд Российской Федерации находит, что жалоба заявителей подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту 6.1 Инструкции кандидат на службу в органы внутренних дел назначается стажером по должности с испытательным сроком в соответствии с требованиями статьи 12 Положения. Во время испытательного срока осуществляется дальнейшее изучение его деловых и личных качеств.
Решение об установлении испытательного срока и его продолжительности принимается начальником, имеющим право приема на службу.
Продолжительность испытательного срока (но не более одного года) указывается в контракте и в приказе о приеме на службу в органы внутренних дел.
Суд полагает, что абзац 3 пункта 6.1 Инструкции в части слов "(но не более одного года)" подлежит признанию недействительным, поскольку не соответствует части 4 статьи 19 Закона Российской Федерации "О милиции", предусматривающей, что для поступающего в милицию устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую он поступает.
Статьей 1 Федерального закона "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" установлено, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, указанные вопросы регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1, в части, не противоречащей Закону Российской Федерации "О милиции".
Поскольку содержащаяся в части 1 статьи 12 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации норма о максимальной продолжительности испытательного срока (до одного года) противоречит части 4 статьи 19 Закона Российской Федерации "О милиции" о максимальной продолжительности испытательного срока (до шести месяцев), Инструкция не может содержать предписания о возможности установления для кандидата на службу в органы внутренних дел испытательного срока более шести месяцев.
В соответствии с абзацами 1 и 2 пункта 5.6 Инструкции при назначении сотрудника на должность руководитель органа внутренних дел обязан использовать его на службе в соответствии с условиями контракта и требованиями статьи 11 Положения.
Не предусмотренное условиями контракта перемещение по службе сотрудников органов внутренних дел (кроме случаев, определенных пунктом "в" статьи 16 Положения, - по служебному несоответствию в аттестационном порядке, а также в порядке дисциплинарного взыскания) производится только с их согласия с учетом индивидуальных способностей и профессиональных навыков, опыта работы, деловых и личных качеств, состояния здоровья и по основаниям, установленным статьей 16 Положения.
Суд полагает, что изложенные предписания Инструкции подлежат признанию недействительными в части слов "(кроме случаев, определенных пунктом "в" статьи 16 Положения, - по служебному несоответствию в аттестационном порядке, а также в порядке дисциплинарного взыскания)", поскольку в Законе Российской Федерации "О милиции" и других федеральных законах не содержится норм, позволяющих переместить сотрудника органов внутренних дел без его согласия на другое постоянное место службы.
Согласно части 1 и 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Принудительный труд запрещен.
В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
О возможности ограничения некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников милиции (к которым относится право на свободный труд) только федеральными законами отмечено и в части 7 статьи 17 Закона Российской Федерации "О милиции".
Следовательно, в Инструкции не могут содержаться предписания статьи 16 Положения о возможности перемещения сотрудников органов внутренних дел без их согласия на другое постоянное место службы, поскольку Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации, федеральным законом не является.
Перемещение сотрудников органов внутренних дел без их согласия на другое постоянное место службы подпадает под определение принудительного труда, приведенное в пункте 2 статьи 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной Российской Федерацией 5 мая 1998 года.
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются международные правила.
Первым абзацем пункта 15.13 Инструкции предусмотрено, что отзыв из очередного отпуска либо перенесение на другой срок по инициативе начальника органа внутренних дел допускается лишь в случае крайней служебной необходимости с письменного разрешения начальника, имеющего право предоставления отпусков, и оформляется приказом.
Суд полагает, что приведенное предписание Инструкции подлежит признанию недействительным в части, допускающей возможность отзыва сотрудника из очередного отпуска без его согласия, поскольку, как уже отмечалось, обусловленные особенностями службы ограничения некоторых общегражданских прав и свобод сотрудников органов внутренних дел могут быть установлены только федеральными законами.
Действующие федеральные законы не содержат правовых норм, допускающих возможность отзыва сотрудника органа внутренних дел из очередного отпуска без его согласия.
Более того, не содержится такой правовой нормы и в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии с первым абзацем пункта 16.7 Инструкции сотрудники органов внутренних дел и члены их семей имеют право на санаторно - курортное лечение или оздоровительный отдых в санаториях, домах отдыха, пансионатах и на туристических базах системы МВД России за плату. При этом сотрудникам органов внутренних дел ежегодно выплачивается компенсация в размере стоимости путевки, а жене (мужу) и несовершеннолетним детям - компенсация в размере 50 процентов ее стоимости. Право на указанную компенсацию не ограничивается каким-либо сроком службы в год ухода в отпуск или другими обстоятельствами, в том числе продолжительностью отпуска. Компенсация выплачивается также за прошлый год (в размере, установленном в четвертом квартале) в случае неиспользования отпуска.
Суд полагает, что четвертое предложение абзаца 1 пункта 16.7 в части слов "(в размере, установленном в четвертом квартале)" подлежит признанию недействительным, поскольку в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации аналогичной правовой нормы не имеется.
Согласно части 6 статьи 54 Положения сотрудникам органов внутренних дел ежегодно выплачивается денежная компенсация в размере средней стоимости путевки, а жене (мужу) и несовершеннолетним детям, проживающим с ними, - в размере 50 процентов стоимости путевки независимо от того, приобретена путевка или нет. При этом в Положении не указано, на какой период времени (первый, второй, третий или четвертый квартал) года должен определяться размер денежной компенсации стоимости путевки.
В соответствии с абзацем 4 пункта 16.7 Инструкции выплата денежной компенсации производится в размере, установленном на день убытия сотрудника в очередной отпуск.
В случаях переноса очередного ежегодного отпуска сотрудника на следующий год не по его инициативе определение денежной компенсации за санаторно - курортное лечение в размере, установленном в четвертом квартале предшествующего года, а не на день фактического убытия работника в отпуск, не может быть признано правильным, поскольку в связи с инфляционными процессами размер денежной компенсации обесценивается (теряет покупательную способность).
Возражая против доводов заявителя в части оспаривания пункта 16.7 Инструкции, представители заинтересованных лиц ссылались на письмо МВД России от 10.01.1994 N 1/78 "О некоторых вопросах, связанных с выплатой ежегодной денежной компенсации на санаторно - курортное лечение". В соответствии с указанным письмом, если в текущем году сотруднику очередной отпуск не предоставлялся в связи со служебной или иной необходимостью (по соответствующему рапорту непосредственного начальника с резолюцией руководителя органа внутренних дел, подтверждающего обоснованность переноса отпуска), то выплата денежной компенсации на санаторно - курортное лечение производится не позднее первого квартала следующего года исходя из размера средней стоимости путевки на момент подачи рапорта сотрудника о предоставлении отпуска.
Приведенные предписания, по мнению суда, не могут служить основанием к отказу в удовлетворении жалобы заявителя в соответствующей части, поскольку письмо МВД Российской Федерации от 10.01.1994 N 1/78, в отличие от оспариваемой Инструкции, не прошло государственной регистрации в Минюсте Российской Федерации и официально не опубликовано.
Абзацем вторым пункта 17.15 Инструкции предусмотрено, что при увольнении сотрудников из органов внутренних дел применение формулировок, не предусмотренных статьей 58 Положения, запрещается. Если имеются основания для применения двух и более формулировок увольнения положительно аттестуемого сотрудника, указывается та из них, которая дает право на получение наибольших льгот, гарантий, компенсаций и преимуществ.
Суд полагает, что изложенные предписания пункта 17.15 Инструкции подлежат признанию недействительными в части, допускающей при увольнении сотрудников органов внутренних дел применение формулировок увольнения, отличающихся от приведенных в статье 19 Закона Российской Федерации "О милиции", поскольку перечень оснований увольнения сотрудников милиции, приведенный в данной норме закона, является исчерпывающим.
Между тем формулировки оснований для увольнения сотрудников, предусмотренные статьей 58 Положения о службе, в некоторых случаях существенно отличаются от формулировок оснований увольнения, предусмотренных статьей 19 Закона Российской Федерации "О милиции" (например, пункты "и", "л" статьи 58 Положения).
Кроме того, основания для увольнения, предусмотренного пунктом "и" статьи 19 Закона Российской Федерации "О милиции", Положение о службе вообще не содержит.
При таких обстоятельствах применение формулировок увольнения, предусмотренных Положением о службе, но не тождественных приведенным в Законе Российской Федерации "О милиции", может привести к нарушениям прав сотрудников органов внутренних дел.
В соответствии с абзацем вторым пункта 18.7 Инструкции сотрудникам органов внутренних дел, незаконно или необоснованно перемещенным по службе, пониженным в должности или в специальном звании, уволенным из органов, выплачивается денежное довольствие по должности, с которой они были уволены, и по специальному званию, в котором они состояли, за период до их восстановления в должности, специальном звании или на службе в органах внутренних дел, но не более чем за один год, а сотрудникам, которые в период увольнения и до восстановления на службе работали на предприятиях, в учреждениях и организациях, занимались предпринимательской деятельностью, компенсируется разница между денежным довольствием, получаемым по последней должности в органах внутренних дел, и фактическим заработком в период вынужденного перерыва в службе.
Суд полагает, что данное предписание Инструкции подлежит признанию недействительным в части слов "но не более чем за один год,", поскольку не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 15 июня 1995 г. N 29-О и от 5 октября 2000 г. N 198-О, о том, что ограничение времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении противоречит Конституции Российской Федерации.
Согласно абзацу первому пункта 9.17 Инструкции на основе всестороннего и объективного рассмотрения деловых, нравственных и личных качеств аттестуемого, его отношения к выполнению служебных обязанностей аттестационная комиссия делает один из следующих выводов:
соответствует занимаемой должности;
соответствует занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнения рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через шесть месяцев или год;
не соответствует занимаемой должности.
Суд находит несостоятельными доводы заявителя о том, что приведенные предписания инструкции противоречат действующему законодательству, поскольку Закон Российской Федерации "О милиции" не содержит правовых норм, регламентирующих деятельность аттестационных комиссий по проведению аттестации сотрудников. В соответствии со статьей 17 Положения о службе порядок проведения аттестации определяется Министром внутренних дел Российской Федерации.
Следовательно, при отсутствии норм федерального законодательства по данному вопросу Министерство внутренних дел Российской Федерации вправе было закрепить в Инструкции положение о том, что аттестационная комиссия может сделать вывод о соответствии сотрудника занимаемой должности при условии улучшения работы и выполнения рекомендаций комиссии с повторной аттестацией через шесть месяцев или год.
Пунктом 9.2 Инструкции предусмотрено, что сотрудники проходят аттестацию на аттестационных комиссиях. В целях обеспечения объективности оценки их профессиональных качеств в спорных случаях в работе этих комиссий по требованию аттестуемого и согласия органа внутренних дел могут участвовать представители профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников органов внутренних дел.
Суд не может согласиться с доводами представителей заявителя о том, что пункт 9.2 Инструкции в части слов "в спорных случаях" и "с согласия органа внутренних дел" противоречит законодательству и необоснованно ограничивает права сотрудников милиции, являющихся членами профессиональных союзов.
Как уже отмечалось, порядок проведения аттестации определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации. Таким образом, закрепляя оспариваемое предписание Инструкции, МВД России действовало в пределах полномочий, предоставленных ему Положением о службе.
В соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" особенности применения данного Закона в отношении профсоюзов, объединяющих военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции, судей и прокуроров, определяются соответствующими федеральными законами.
В силу статьи 28 Закона Российской Федерации "О милиции" порядок образования и компетенция профессиональных союзов сотрудников милиции определяются федеральными законами.
Учитывая, что специального закона о компетенции профсоюзов сотрудников милиции в настоящее время не имеется, отсутствие в оспариваемой Инструкции положения, предусматривающего обязательное включение в состав аттестационной комиссии представителей профсоюзов, действующему законодательству не противоречит.
Не имеется оснований и для признания недействительным Раздела 10 Инструкции (Прикомандирование сотрудников органов внутренних дел к представительным органам государственной власти и органам государственного управления) по тем основаниям, что в Разделе не предусматривается право на прикомандирование сотрудников милиции к иным организациям, в частности, к профсоюзным органам.
Пункт "в" статьи 17 Закона Российской Федерации "О милиции" действительно предусматривает возможность прикомандирования сотрудников милиции к органам государственной власти и к иным организациям. Однако перечень "иных организаций", не относящихся к органам государственной власти, в Законе не приведен.
В соответствии со статьей 19 Положения о службе перечень министерств, ведомств и организаций, к которым могут быть прикомандированы сотрудники органов внутренних дел, определяется министром внутренних дел Российской Федерации и утверждается Правительством Российской Федерации.
В настоящее время такой перечень утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1994 г. N 877.
Профсоюзы работников милиции в данный перечень не входят.
Кроме того, Раздел 10 Инструкции вообще не содержит правовых норм, регламентирующих вопросы прикомандирования сотрудников органов внутренних дел к каким-либо иным организациям, кроме представительных органов государственной власти и органов государственного управления.
Следовательно, не может быть признан состоятельным и довод жалобы о том, что предписания Раздела 10 нарушают права сотрудников милиции на членство в профессиональных союзах.
Руководствуясь ст. 191 - 197, 231, 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
жалобу Профсоюза сотрудников милиции г. Москвы удовлетворить частично.
Признать недействительными (незаконными) следующие положения "Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации", утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. N 1038:
абзац 3 пункта 6.1 в части слов "(но не более одного года)";
абзац 2 пункта 5.6 в части слов "(кроме случаев, определенных пунктом "в" статьи 16 Положения, - по служебному несоответствию в аттестационном порядке, а также в порядке дисциплинарного взыскания)";
абзац первый пункта 15.13 в части, допускающей возможность отзыва сотрудника из очередного отпуска без его согласия;
четвертое предложение абзаца 1 пункта 16.7 в части слов "(в размере, установленном в четвертом квартале)";
абзац 2 пункта 17.15 в части, допускающей при увольнении сотрудников органов внутренних дел применение формулировок увольнения, отличающихся от приведенных в статье 19 Закона Российской Федерации "О милиции"; абзац 2 пункта 18.7 в части слов "но не более чем за один год,".
В остальной части в удовлетворении жалобы Профсоюзу сотрудников милиции г. Москвы - отказать.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течении десяти дней.