МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРОФСОЮЗ РАБОТНИКОВ НАРОДНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИНФОРМАЦИЯ
О ВВЕДЕНИИ НОВЫХ СИСТЕМ ОПЛАТЫ ТРУДА РАБОТНИКОВ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Изменение федерального законодательства в 2003 - 2005 годах предоставило субъектам РФ возможность самостоятельно выбирать системы оплаты труда работников бюджетных учреждений, подведомственных им, и устанавливать порядок их применения путем разработки и утверждения соответствующей нормативной правовой базы. Анализ ситуации с введением новых систем оплаты труда в государственных учреждениях субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждениях позволил установить, что регионы широко использовали эту предоставленную им возможность.
Введение новых систем оплаты труда (НСОТ) в региональных и муниципальных образовательных учреждениях началось с 2005 - 2006 годов, сначала в Тюменской области, затем в г. Санкт-Петербурге и Самарской области, а уже с 2007 года, когда была начата реализация комплексных проектов модернизации образования (КПМО), инициированная на федеральном уровне Минобрнауки России, этот процесс стал набирать силу. Введение НСОТ стало осуществляться не только в регионах - участниках КПМО, но и в других субъектах РФ, в первую очередь, в общеобразовательных учреждениях.
Дополнительную мотивацию к введению новых систем оплаты труда в образовательных и других бюджетных учреждениях регионы получили в связи с включением в перечень показателей оценки эффективности деятельности региональных органов власти в социальной сфере вопросов, связанных с повышением заработной платы в бюджетной сфере и введением НСОТ, в связи с поставленной властью задачей более тесной увязки уровня оплаты труда с его качеством и результативностью.
В настоящее время новые системы оплаты труда во всех типах государственных и муниципальных образовательных учреждений введены в 32 субъектах РФ, в том числе в 14 регионах - участниках региональных комплексных проектов модернизации образования.
При этом новые системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях введены в полном объеме в 48 субъектах РФ, в том числе в 27 регионах - участниках КПМО.
В дошкольных образовательных учреждениях НСОТ введены в полном объеме в 35 субъектах РФ, в учреждениях дополнительного образования детей - в 33 субъектах РФ и в 37 субъектах РФ - в региональных государственных образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования.
В 2009 году, по информации территориальных организаций Профсоюза, в регионах будет продолжено введение НСОТ, а в 14 из них, как предполагается, оно будет завершено во всех типах образовательных учреждений.
В связи с экономическим кризисом и резким сокращением доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов процесс введения НСОТ замедлился. Несмотря на ранее предусмотренное решение о введении НСОТ в текущем году, в 4 субъектах РФ сроки их введения перенесены на 2010 год, в 17 субъектах РФ начатый процесс введения НСОТ в экспериментальном режиме приостановлен и сроки перехода на НСОТ во всех типах государственных и муниципальных образовательных учреждений пока не определены.
Мониторинг эффективности введения новых систем оплаты труда в государственных и муниципальных образовательных учреждениях разных типов, проведенный во II полугодии 2008 г. Профсоюзом совместно с Минобрнауки России, а затем организованный повторно Профсоюзом в феврале-марте т.г., позволил определить и проанализировать изменения заработной платы работников образовательных учреждений разных типов как в регионах - участниках КПМО, так и в иных регионах, а также оценить влияние введения новых систем оплаты труда на динамику заработной платы работников в сфере образования.
Одновременно действия Профсоюза по организации и проведению этого мониторинга в определенной степени способствовали активизации соответствующей работы Минздравсоцразвития России, а также региональных органов управления образованием в субъектах РФ, в том числе не принимающих участие в реализации КПМО.
В результате проведенного мониторинга установлено, что динамика изменения средней заработной платы в общем образовании за период реализации КПМО, учитывая соотношение средней заработной платы в январе 2009 года и средней заработной платы, сложившейся за 2006 год, имеет примерно одинаковый темп как по регионам - участникам КПМО, так и по тем регионам, которые в этом проекте не участвовали. Так, прирост средней заработной платы по регионам - участникам КПМО был в диапазоне 1,18 - 2,37 раза, по иным регионам - 1,18 - 2,13 раза.
Аналогичную ситуацию характеризует и сравнение динамики средней заработной платы в общеобразовательных учреждениях, сложившейся в январе 2009 года, к уровню средней заработной платы на 1 января 2008 г. Так, диапазон прироста средней заработной платы по регионам - участникам КПМО составил по административно-управленческому персоналу 1,06 - 2,05 раза, по педагогическому персоналу - 1,02 - 2,06 раза, по прочему персоналу - 1,23 - 2,29 раза, а по иным регионам соответственно 1,17 - 1,99; 1,33 - 1,54 и 1,38 - 1,84 раза.
При этом важно отметить большую степень дифференциации в оплате труда работников всех типов образовательных учреждений в разрезе каждой категории персонала (АУП, педагогический персонал, обслуживающий персонал) в регионах, которые уже ввели новые системы оплаты труда.
Учитывая небольшой объем бюджетных ассигнований, выделяемых на введение новых систем оплаты труда в сфере образования как в регионах - участниках КПМО, так и в иных регионах, поиск дополнительных внутренних ресурсов в самой системе образования привел и к увеличению количества высвобождаемых работников, в первую очередь, в общеобразовательных учреждениях, дополнительно к их сокращению, связанному с проводимой параллельно оптимизацией сети образовательных учреждений и численности работников. Так, численность работающих в общеобразовательных учреждениях за два года (в 2008 году по сравнению с 2006 годом) сократилась на 130,9 тыс. человек, в том числе в регионах - участниках КПМО - на 70,1 тыс. человек, а в других регионах - на 60,8 тыс. человек, то есть соответственно на 7,1 и 3,9%.
Большую озабоченность Профсоюза вызывает тот факт, что более чем в 20 субъектах РФ приняты решения и введены новые системы оплаты труда в течение января - апреля т.г. в связи с ранее принятыми обязательствами, несмотря на значительные выпадающие доходы региональных и муниципальных бюджетов. Анализ данных, поступивших в результате проведенного Профсоюзом мониторинга эффективности введения НСОТ на основе сравнения средней заработной платы в январе 2009 года по отношению к средней заработной плате в ноябре 2008 года, позволяет сделать вывод о значительных различиях в полученных социально-экономических эффектах от введения НСОТ в образовательных учреждениях в разных регионах России.
В регионах, представивших указанную информацию, в среднем заработная плата работников дошкольных образовательных учреждений увеличилась в январе 2009 года по сравнению с ноябрем 2008 года на 14% (с 6183 до 6651 руб.), в том числе административно-управленческого персонала - на 18%, воспитателей - на 10%, иных категорий - на 31,5%. В общеобразовательных учреждениях заработная плата в среднем увеличилась на 10,7% (с 8890 до 9512 руб.), в том числе у административно-управленческого персонала - на 17,9%, у учителей - на 10%, у иных категорий работников - на 28,2%.
В учреждениях дополнительного образования детей заработная плата в среднем увеличилась на 11,8% (с 6928 до 7304 руб.), в том числе у административно-управленческого персонала - на 12,8%, у педагогов - на 11,8%, у иных категорий работников - на 29,4%.
В учреждениях начального профессионального образования заработная плата в среднем увеличилась на 12,5% (с 8511 до 9038 руб.), в том числе у административно-управленческого персонала - на 17,9%, у преподавателей - на 12%, у иных категорий работников - на 25%.
В государственных учреждениях среднего профессионального образования субъектов РФ заработная плата в среднем увеличилась на 12,7% (с 8929 до 9482 руб.), в том числе у административно-управленческого персонала - на 24%, у преподавателей - на 11,4%, у иных категорий работников - на 21,8%.
Вместе с тем в ряде регионов в связи с необходимостью реализации нового МРОТ без корректировки соответствующих бюджетов на его введение средняя заработная плата по отдельным категориям персонала уменьшилась. В частности, в Омской области уменьшение заработной платы произошло в образовательных учреждениях всех типов и практически по всем категориям персонала.
В Липецкой области в связи с введением НСОТ с 1 января 2009 г. во всех типах образовательных учреждений при незначительном увеличении фонда оплаты труда на 2009 год средняя заработная плата учителей уменьшилась на 0,8%, педагогов в учреждениях дополнительного образования детей - на 2,5%. Кроме того, имеются факты несоблюдения установленных гарантий неуменьшения заработной платы при введении новых систем оплаты труда в республиках Калмыкия, Мордовия, Хакасия, Чувашской Республике, Забайкальском крае, Саратовской, Свердловской, Кировской областях.
В значительном количестве регионов отмечены факты снижения заработной платы учителей и других педагогических работников не только в связи с сокращением объема выполняемой работы, вызванным пересмотром штатных расписаний, сокращением должностей воспитателей, педагогов-психологов, социальных педагогов и др., но и в связи с сокращением стимулирующей части фонда оплаты труда из-за введения нового МРОТ без выделения учреждениям дополнительных бюджетных ассигнований на эти цели.
Дополнительные финансовые трудности для региональных властей, связанные с необходимостью реализации Федерального закона о введении нового МРОТ в размере 4330 рублей с 1 января 2009 г., возникли в связи со значительной долей работников образовательных учреждений в субъектах РФ, заработная плата которых до 1 января т.г. была ниже нового МРОТ. На доведение их заработной платы до гарантированного федеральным законом минимума потребовалось от 1 - 3 до 77% по общеобразовательным учреждениям, от 1 до 100% - по дошкольным образовательным учреждениям и учреждениям дополнительного образования детей, от 5 до 91% - по учреждениям начального и среднего профессионального образования от объема дополнительных средств, выделенных из соответствующих бюджетов на увеличение фондов оплаты труда образовательных учреждений в 2009 году, в том числе на введение новых систем оплаты труда.
В январе т.г. численность работников, получающих заработную плату на уровне МРОТ в государственных образовательных учреждениях субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждениях, значительно различается как по типам образовательных учреждений, так и по регионам и составляет в среднем: от 1 до 8% - в 2 регионах; от 10 до 30% - в 15 субъектах РФ; от 31 до 40% - в 7 субъектах РФ; от 41 до 50% - в 4 субъектах РФ и свыше 60% - в 1 регионе.
Вместе с тем во многих субъектах РФ до настоящего времени дополнительные бюджетные ассигнования на мероприятия, связанные с введением нового МРОТ, так и не выделены.
В результате увеличения МРОТ в январе т.г. по сравнению с ноябрем 2008 года произошло сокращение дифференциации в оплате труда педагогических работников и обслуживающего персонала в общеобразовательных учреждениях 27 из 34 регионов, из которых поступила информация по данному вопросу; в дошкольных образовательных учреждениях - в 23 из 32 регионов; в учреждениях дополнительного образования детей - в 21 из 30 регионов. Вместе с тем примерно в трети регионов увеличился разрыв в оплате труда административно-управленческого персонала и педагогических работников во всех типах муниципальных образовательных учреждений.
Установлено, что дифференциация в оплате труда между административно-управленческим и педагогическим персоналом в образовательных учреждениях возрастает не только в связи с увеличением размеров должностных окладов руководителей учреждений, но и в связи с увеличением доли стимулирующей части фонда оплаты труда в учреждении, используемой на стимулирующие выплаты работников из числа административно-управленческого персонала. Так, в январе 2009 года доля выплат административно-управленческому персоналу в стимулирующей части фонда оплаты труда в дошкольных образовательных учреждениях достигала в регионах 49,5% (Пензенская область), в общеобразовательных учреждениях - 49% (Забайкальский край), в учреждениях дополнительного образования детей - 43% (Пензенская область), в учреждениях начального профессионального образования - 50% (Костромская область), в учреждениях среднего профессионального образования - 42,8% (Краснодарский край).
Кроме того, в условиях крайне ограниченных финансовых средств введение нового МРОТ в связи с включением в его величину выплат компенсационного и стимулирующего характера привело к существенному ущемлению трудовых прав работников, осуществляющих аналогичную деятельность в объективно различных условиях труда. Это привело к ликвидации разницы в оплате труда работников в центральных регионах России и работников, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, выполняющих свои обязанности во вредных условиях труда, в ночное время, в коррекционных учреждениях и группах.
По результатам проводимого Профсоюзом мониторинга ситуации на рынке труда в сфере образования, несмотря на экономический кризис и обострение ситуации на рынке труда в целом по стране, продолжается процесс ликвидации либо реорганизации образовательных учреждений (772 учреждения за текущий учебный год), а следовательно, и сокращения работников (около 12,3 тыс. человек). Во многом это вызвано проводимыми мерами по изысканию внутренних ресурсов в сфере образования для введения новых систем оплаты труда и покрытия расходов на введение нового МРОТ.
Следует отметить, что эти намерения власти также нашли отражение в рекомендациях семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ "Задачи финансовых органов субъектов Российской Федерации по обеспечению исполнения бюджета в условиях кризиса" (18 - 19 марта 2009 г., Тула), направленных руководителям финансовых органов субъектов РФ письмом Минфина России от 07.04.2009 N 06-06-13, где органам государственной власти субъектов РФ предложено провести оптимизацию расходов бюджетов, оптимизацию численности работников бюджетной сферы, разработав рекомендации органам местного самоуправления в данной сфере, а также обеспечить реструктуризацию бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг.
В результате затянувшегося процесса определения основных принципов формирования новых систем оплаты труда на федеральном уровне субъекты РФ, воспользовавшись возможностью самостоятельного формирования новых систем оплаты труда в бюджетной сфере, разработали и реализовали самые разнообразные подходы и методики.
Так, в 11 субъектах РФ при исчислении заработной платы работников образования используется по-прежнему Единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетных организаций с одновременным применением усовершенствованного порядка распределения стимулирующих выплат, еще в 2 субъектах РФ используется ЕТС в модифицированном варианте. В 13 субъектах РФ используется модель формирования НСОТ на основе применения базовых окладов и повышающих коэффициентов (модель г. Санкт-Петербурга); в 5 регионах система оплаты труда строится на основе применения схем ставок заработной платы и окладов, еще в 2 регионах применяется штатно-окладная система оплаты труда, а в 2 других используется НСОТ, основанная на применении разнообразных подходов к исчислению заработной платы. В 14 субъектах РФ приступили к реализации НСОТ на основе принципов формирования новых систем оплаты труда, предусмотренных в федеральных бюджетных учреждениях.
Одновременно в 33 субъектах РФ, большинство из которых реализуют региональные комплексные проекты модернизации образования, новая система оплаты труда сформирована на основе модельной методики, рекомендованной Минобрнауки России для применения в регионах - участниках КПМО. Практика применения этой системы оплаты труда в общеобразовательных учреждениях вызывает наибольшее число нареканий и недовольства педагогических и других работников.
Общероссийский профсоюз образования в течение более трех лет предпринимал различные действия: проводил экспертизу предложенной Минобрнауки России модельной методики, направлял обращения в адрес руководителей страны, федеральных органов исполнительной власти, в том числе в Генеральную прокуратуру РФ, Минюст России, проводил семинары, совещания, консультации с региональными органами всех ветвей власти с целью внесения изменений в эту модельную методику и предотвращения распространения ее применения в регионах России.
Разделяя недовольство учителей тех регионов России, где оплата труда поставлена в непосредственную зависимость от количества учащихся в классе, от наполняемости классов и определяется на основе стоимости бюджетной образовательной услуги за 1 ученико-час, Профсоюз считает этот метод определения оплаты труда за учебную нагрузку (за обучение детей в классе) контрпродуктивным, поскольку наполняемость класса не зависит напрямую от учителя, а потому такой организационно-финансовый механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств, широко распространившийся в регионах, следует признать неправомерным.
С тем чтобы заработная плата не снижалась у учителей в сельской местности, при делении классов на подгруппы, при индивидуальном обучении обучающихся на дому, региональные системы оплаты труда учителей, основанные на стоимости 1 ученико-часа, начинают обрастать различными поправочными или адаптационными коэффициентами с использованием на эти цели средств стимулирующего фонда.
В некоторых территориях, чтобы повысить стоимость 1 ученико-часа в сельских малокомплектных школах, установлена нормативная наполняемость по селу - 14 учеников, исходя из чего сельские учителя ту же зарплату получают не за 25 обучающихся, как учителя городских школ, а за 14. В результате при оплате труда учителей теряется всякий смысл учета количества обучающихся.
Таким образом, по убеждению Профсоюза, практика реализации в образовательных учреждениях более 40% регионов модельной методики формирования и распределения средств фонда оплаты труда наглядно показала ее неэффективность, в первую очередь, с точки зрения влияния на повышение качества работы учителя, привела в большинстве случаев к серьезной недооценке в размере оплаты труда факторов, отражающих квалификацию, сложность и ответственность работы учителя, и проявила реальное стремление власти разделить ответственность с учителем за результаты принимаемых управленческих решений, выполнение установленных показателей эффективности деятельности региональной власти и в конечном счете за демографическую ситуацию в России.
Профсоюз полагает крайне важным ускорить разработку и утверждение единых унифицированных критериев оценки труда учителя, всех педагогических работников, определения конкретных показателей их квалификации, соответствующих профессиональному (компетентностному) стандарту.
Именно на основе профессионального стандарта должны формироваться должностные обязанности учителя, преподавателя, за выполнение которых следует устанавливать соответствующий фиксированный размер ставки заработной платы (оклада) за установленные нормы учебной работы в качестве государственной гарантии по оплате труда.
Оплата труда педагога за надлежащее выполнение должностных обязанностей должна стать преобладающей долей его заработной платы, особенно в условиях ограниченных финансовых ресурсов.
Профсоюз разделяет неудовлетворенность многих учителей, на практике испытавших на себе проявления волюнтаризма, необъективности и предвзятости со стороны руководителя школы при распределении стимулирующих выплат при отсутствии во многих случаях ясных, понятных или транспарентных для всех педагогов принципов оценки их труда, а также из-за недостаточной обученности и во многом формальных подходов к решению этих вопросов различных общественных советов, созданных в школе.
Большую обеспокоенность Профсоюза вызывает значительное увеличение у учителей дополнительной работы, выполняемой с целью получения стимулирующих выплат, что фактически приводит к излишней интенсификации их труда, но не связанной нередко с повышением его качества. К постоянной перегрузке учителей приводит также вал бумажной отчетности, которая вменяется в обязанность учителям с целью контроля за выполнением работы, дающей им право претендовать на дополнительное материальное поощрение.
Профсоюз пришел к мнению, что развитию творческой инициативы учителей, формированию "точек" роста инновационной деятельности в образовательных учреждениях послужили как введение систем оплаты труда, предусматривающих распределение стимулирующих выплат между работниками школ, других образовательных учреждений с учетом результативности и качества их труда при участии общественности, так и установление дополнительных мер государственной поддержки в виде выделения грантов лучшим учителям за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем эти меры не могут стать основой системных изменений в сфере общего образования, в частности, основой изменений человеческого капитала (кадрового потенциала).
Для этого, в первую очередь, необходимы серьезные инвестиции в действующий человеческий капитал с целью реального повышения предметной квалификации учителей, роста других компонентов их педагогического потенциала: технологическая вооруженность, включая лучшие педагогические технологии различных образовательных систем, профессиональное знание российских педагогических школ; обучение основам прикладной психологии образовательной сферы, обеспечение серьезной подготовки учителей не только как пользователей персональными компьютерами, но и как специалистов по применению информационно-коммуникационных технологий в педагогических целях. И конечно, нужно срочно начинать готовить учителей нового поколения для школы деятельного обучения и воспитания.
В настоящее время федеральным законодательством при регулировании вопросов оплаты труда определены основные принципы, в соответствии с которыми должны устанавливаться системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений, - применение ЕКС, ЕТКС, соблюдение государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций РТК, учет мнения соответствующих профсоюзов.
Кроме того, за Правительством РФ сохранено право устанавливать базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам, которые могли бы стать государственными гарантиями по оплате труда за исполнение работниками должностных обязанностей в виде фиксированных размеров оплаты труда без учета компенсационных и стимулирующих выплат.
Однако на нынешнем этапе реформирования условий оплаты труда Правительство РФ устранилось от установления базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы, обосновывая это неготовностью Минздравсоцразвития России разработать предложения по их установлению из-за отсутствия объективных статистических сведений о фактической численности работников бюджетных учреждений по всем категориям персонала, а также в связи со значительными различиями в объемах ассигнований на оплату труда в субъектах РФ.
Таким образом, для работников квалифицированного и неквалифицированного труда государственной гарантией по оплате труда является лишь минимальный размер оплаты труда, не достигающий прожиточного минимума трудоспособного населения.
Снижение в некоторых новых моделях оплаты труда уровня и значимости фиксированных размеров оплаты труда за исполнение должностных обязанностей, устанавливаемых в виде ставок и окладов в зависимости от квалификации работника, или полное отсутствие этих ставок и окладов при оплате труда учителей, основанной на стоимости бюджетной образовательной услуги при учете количества учеников в классе, не позволяет обеспечивать равную оплату за труд равной ценности, достойную жизнь для себя и своей семьи без дополнительной, не всегда обоснованной и излишней интенсификации трудовых затрат, других гарантий по оплате труда, предусмотренных трудовым законодательством.
В сфере образования стандартизация оплаты труда должна быть напрямую связана с профессионально-педагогической квалификацией работников, сложностью реализации преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, с количеством и качеством затраченного труда.
Индивидуализация заработной платы не всегда ведет к положительным конечным результатам.
По мнению ряда ученых, а также самих учителей, превалирование учета индивидуальных достижений учителей при установлении размеров их оплаты труда влечет за собой разобщение педагогических коллективов, не способствует повышению качества образовательного процесса в целом, осуществляемого в школе. В условиях повышения конкуренции между педагогическими работниками, стремящимися наполнить индивидуальный портфолио информацией о проведении дополнительных видов работ и мероприятий, учитель меньше делится опытом, понимая, что улучшение с его помощью работы большего количества учителей снижает его личные доходы в пределах имеющегося стимулирующего фонда.
С точки зрения возможностей региональной и муниципальной политики в области оплаты труда учителей и других работников образования реальными правами обладают только территории-доноры, тогда как дотационные регионы, а их подавляющее большинство, в соответствии с действующим законодательством не имеют права при принятии решений об установлении систем оплаты труда превышать размеры оплаты, установленные для соответствующих работников федеральных учреждений, в связи с чем законодательство в области государственной политики в сфере оплаты труда работников образования носит не поощрительный, а запретительный характер, что заметно влияет на рост оплаты труда работников образования.
Профсоюз убежден, что реформирование оплаты труда работников образования должно основываться на принципах, связанных с определением для каждой профессиональной квалификационной группы минимальных государственных стандартов оплаты за труд равной ценности и сложности в нормальных и особых условиях труда, устанавливаемых федеральным законом, которые явятся основой формирования системы оплаты труда в федеральных, государственных и муниципальных образовательных учреждениях.