ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 ноября 2020 г. N АПЛ20-368
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Тютина Д.В., Нефедова О.Н.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующими Федеральных авиационных правил "Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации", утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 сентября 2008 г. N 147,
по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2020 г. по делу N АКПИ20-391, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) приказом от 12 сентября 2008 г. N 147 утвердило Федеральные авиационные правила "Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации" (далее соответственно - Приказ N 147 и Правила).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 20 ноября 2008 г., регистрационный номер 12701, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 1 декабря 2008 г., N 48.
Правила, как это следует из их пункта 1.1, разработаны в соответствии со статьей 53 Федерального закона от 19 марта 1997 г. N 60 "Воздушный кодекс Российской Федерации" и со статьями 32, 33 и 37 Конвенции о международной гражданской авиации (открыта для подписания в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.) и в целях реализации стандартов и рекомендуемой практики Международной организации гражданской авиации.
П., имеющий свидетельство линейного пилота, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Правил недействующими, ссылаясь на их противоречие статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. N 670 "Об утверждении Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации" (далее - Правила N 670).
Административный истец полагает, что оспоренный нормативный правовой акт принят с превышением имеющихся у Минтранса России полномочий и препятствует ему в реализации права выполнять деятельность пилота, что нарушает его законные интересы.
Административный ответчик Минтранс России с административным исковым заявлением не согласился, указав в письменных возражениях на административное исковое заявление П., что Правила изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца.
Минюст России, привлеченный судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, полагал, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, при этом пункт 1.6 Правил не соответствует действующему законодательству.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления П. отказано.
Не согласившись с таким решением суда первой инстанции, административный истец направил апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанностью установленных судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам административного дела, нарушением норм материального и процессуального права. П. также ссылается на то, что незаконно был лишен возможности лично участвовать в судебном заседании и высказывать свою правовую позицию, давать пояснения; оспоренный нормативный правовой акт противоречит действующей редакции статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации; препятствует в реализации его права на труд в качестве пилота гражданского воздушного судна.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что обжалуемое решение законно и обоснованно, а доводы апелляционной жалобы идентичны тем, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, и которым суд дал надлежащую оценку.
В суд апелляционной инстанции административный истец П. и его представитель З. не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
Согласно статье 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 1). Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила, являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 2).
К авиационному персоналу Воздушный кодекс Российской Федерации относит лиц, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала (пункт 1 статьи 52).
Названный кодекс в пункте 1 статьи 53, в редакции, действовавшей на день издания Правил, устанавливал, что лица из числа авиационного персонала гражданской авиации допускаются к деятельности при наличии сертификата (свидетельства). Требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами.
В соответствии с пунктом 1, подпунктом 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395, федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России), которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила, устанавливающие требования, предъявляемые к авиационному персоналу.
Издание федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. N 360, в соответствии с которым федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами (пункт 1 названного положения).
С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ N 147 и Правила изданы компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативных правовых актов, требований, установленных для их государственной регистрации в Минюсте России и опубликования.
В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 килограммов и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 килограммов и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов, по диспетчерскому обслуживанию воздушного движения допускаются лица из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства.
Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение указанных в пункте 1 этой статьи свидетельств, требованиям федеральных авиационных правил, включающих в себя требования к подготовке авиационного персонала гражданской авиации для обслуживания пассажиров из числа инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности и использования технических средств и оборудования, указанных в пункте 10 статьи 37 данного кодекса, а также правила выдачи указанных свидетельств устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации).
Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало постановление от 6 августа 2013 г., утвердив Правила N 670, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2017 г. N 158.
Пункт 6 Правил N 670 предусматривает, что кандидат на получение свидетельства проходит проверку соответствия навыков требованиям, установленным федеральными авиационными правилами, которая осуществляется по обращению кандидата на получение свидетельства к лицу, имеющему право проверки навыков.
Такими федеральными авиационными правилами является оспариваемый нормативный правовой акт, следовательно, лицо, выполняющее в рассматриваемом случае функции члена экипажа, должно соответствовать требованиям, предъявляемым данным актом.
В частности, Правилами предусмотрено, что выполнение функций члена экипажа воздушных судов, специалиста по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудника по обеспечению полетов гражданской авиации осуществляется лицом, удовлетворяющим требованиям Правил и имеющим действующее свидетельство с соответствующими квалификационными отметками (пункт 1.3); обладатель свидетельства не осуществляет функций, предусмотренных свидетельством и соответствующими квалификационными отметками, если он не отвечает требованиям, установленным Правилами (пункт 1.6).
Таким образом, установленное правовое регулирование направлено на обеспечение проверки на соответствие навыков авиационного персонала требованиям, установленным федеральными авиационными правилами, и обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов, что в полной мере согласуется с задачами государственного регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, в связи с чем не может рассматриваться как нарушающее права административного истца.
То обстоятельство, что Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" пункт 1 статьи 53 названного кодекса, в абзаце втором которого было закреплено, что требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами, изложен в новой редакции, не содержащей подобной нормы, правового значения по настоящему административному делу не имеет, поскольку этим же законом пункт 1 статьи 52 Кодекса дополнен абзацем, предусматривающим, что требования к специалистам согласно перечням специалистов авиационного персонала устанавливаются федеральными авиационными правилами. В связи с чем как до, так и после указанных изменений действие Правил, что следует из их наименования и содержания, распространялось на специалистов авиационного персонала, к каковым относятся члены экипажа воздушных судов.
Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Довод П. в апелляционной жалобе о том, что он просил суд проверить соответствие оспоренного правового регулирования исключительно статье 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, а не иным статьям этого кодекса, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля, в котором рассматривалось данное административное дело, суд проверяет соответствие оспоренного правового акта (или его части) всем нормативным правовым актам, регулирующим соответствующие правоотношения и имеющим большую юридическую силу.
Утверждение административного истца о противоречии оспариваемых предписаний Правилам N 670 судом первой инстанции также проверялось и обоснованно было признано несостоятельным.
Мнение представителя Минюста России о несоответствии пункта 1.6 Правил статьям 52 и 53 Воздушного кодекса Российской Федерации и Правилам N 670 правомерно было признано судом первой инстанции несостоятельным в связи с тем, что из содержания положений названных статей Кодекса, а также Правил N 670 и указанной нормы Правил, содержащей общие требования к обладателю соответствующего свидетельства, с очевидностью следует отсутствие между ними какого-либо противоречия.
Как правильно указано в обжалуемом решении, нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал применение Правил в соответствующей части к лицам, имеющим свидетельство линейного пилота, обладателем которого является П., или же обязывал бы Минтранс России принять подобные изменения Правил (к чему, по существу, сводятся требования административного истца) не имеется.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к правильному выводу о том, что Правила в оспариваемой части соответствуют воздушному законодательству.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности Приказа N 147 и Правил, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.
Оспоренное правовое регулирование не препятствует лицам, удовлетворяющим требованиям Правил и имеющим действующее свидетельство с соответствующими квалификационными отметками, претендовать на выполнение функций члена экипажа воздушных судов, специалиста по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудника по обеспечению полетов гражданской авиации и не лишает их права на судебный контроль за законностью принятых в отношении их решений, в связи с чем ссылка на то, что Правила препятствуют в реализации права на труд, несостоятельна.
Утверждение административного истца в апелляционной жалобе о том, что он был незаконно лишен возможности лично участвовать в судебном заседании, высказывать свою правовую позицию и давать соответствующие пояснения по данному административному делу, ошибочно, основано на неверном толковании норм права.
Согласно части 5 статьи 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных этим кодексом, лица, участвующие в деле, обязаны вести дела в суде с участием представителей, которые отвечают требованиям, предусмотренным статьей 55 этого же кодекса. Через своих представителей лица, участвующие в деле, могут задавать вопросы другим участникам судебного процесса, давать необходимые пояснения, высказывать мнения и совершать иные процессуальные действия. При необходимости суд вправе привлекать к участию в осуществлении процессуальных прав непосредственно лиц, участвующих в деле.
Часть 9 статьи 208 поименованного кодекса устанавливает, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 этого же кодекса.
Из материалов административного дела усматривается, что П., не имеющий высшего юридического образования, поручил вести дело своему представителю З., который надлежащим образом был извещен о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явился, представив письменные пояснения; П. не заявлял об отказе от административного иска и невозможности его рассмотрения в отсутствие представителя.
Мнение представителя Минюста России о том, что пункт 1.6 Правил не соответствует действующему законодательству, не влечет автоматическое признание оспоренного нормативного правового акта незаконным, как ошибочно полагает административный истец в апелляционной жалобе, поскольку, как уже отмечалось, основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а таких обстоятельств по настоящему административному делу не имеется.
Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила
решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П. - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
Д.В.ТЮТИН
О.Н.НЕФЕДОВ