ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 марта 2021 г. N АПЛ21-46
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,
при секретаре Г.Е.,
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.А. о признании частично недействующим пункта 10 Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, утвержденного приказом Фонда социального страхования Российской Федерации от 21 августа 2019 г. N 428,
по апелляционной жалобе Г.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2020 г. по делу N АКПИ20-806, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца по доверенности Б., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Фонд социального страхования Российской Федерации (далее также - Фонд) приказом от 21 августа 2019 г. N 428 утвердил Административный регламент предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, государственной услуги по предоставлению при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, и бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (далее - Регламент).
Регламент, как это следует из его вводной части, издан в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), пунктом 4 Правил финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 864, постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг", от 16 августа 2012 г. N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, государственных корпораций, наделенных в соответствии с федеральными законами полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, и их должностных лиц, организаций, предусмотренных частью 1.1 статьи 16 Федерального закона N 210-ФЗ, и их работников, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и их работников".
Нормативный правовой акт 24 октября 2019 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), N 56309; 25 октября 2019 г. опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
В силу пункта 10 Регламента при предоставлении заявителю путевки на санаторно-курортное лечение территориальные органы Фонда не позднее 10 дней с момента поступления заявления о предоставлении государственной услуги и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, сообщают заявителю (в том числе в электронном виде, если заявление было представлено в форме электронного документа) о регистрации его заявления с указанием даты регистрации и регистрационного номера, а также уведомляют заявителя об учете заявления в электронной очереди граждан на получение санаторно-курортной путевки в информационной системе Фонда либо об отказе в предоставлении государственной услуги; осуществляют предоставление путевки на санаторно-курортное лечение заблаговременно, не позднее чем за 18 дней (для детей-инвалидов, инвалидов с заболеваниями и последствиями травм спинного и головного мозга - за 21 день) до даты заезда в санаторно-курортную организацию.
Г.А. в интересах своего несовершеннолетнего ребенка-инвалида обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим приведенного выше положения Регламента в той мере, в какой им не определен срок предоставления государственной услуги, а именно срок предоставления заявителю путевки на санаторно-курортное лечение. Административный истец полагает пункт 10 Регламента: не соответствующим части 2 статьи 6.3 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ), постановлению Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг", пункту 1.9 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 328, согласно которым периодом предоставления гражданам набора социальных услуг является календарный год; нарушающим право ее ребенка, предусмотренное Федеральным законом N 178-ФЗ, на своевременное получение санаторно-курортного лечения.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Г.А. отказано.
В апелляционной жалобе, поданной представителем Б., административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное и необоснованное, вынести по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Г.А. ссылается на то, что отсутствие в пункте 10 Регламента срока предоставления путевки на санаторно-курортное лечение противоречит части 2 статьи 6.3 Федерального закона N 178-ФЗ, пункту 1.9 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 328, согласно которым периодом предоставления гражданам набора социальных услуг является календарный год, Правилам разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, устанавливающим, что описание административной процедуры включает помимо прочего указание на продолжительность и (или) максимальный срок выполнения каждого административного действия.
Из апелляционной жалобы также следует, что отсутствие в Регламенте обозначения срока предоставления путевки на санаторно-курортное лечение нарушает принцип определенности правового регулирования, на практике длительность ожидания путевки на санаторно-курортное лечение ребенка составляет 3 - 4 года после подачи заявления, что приводит к несвоевременному получению ребенком необходимого лечения или к возможному отказу в предоставлении путевки по причине утраты правового основания для предоставления такой путевки к моменту фактического ее получения.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик Фонд просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, полагая его законным и обоснованным, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы Г.А.
В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации административный истец Г.А., представители административного ответчика Фонда и заинтересованного лица Минюста России не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, их явка не признана судом обязательной.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), и гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39).
Не определяя конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, Конституция Российской Федерации относит соответствующее регулирование к полномочиям законодателя.
Федеральный закон N 178-ФЗ устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным данным законом, а также определяет порядок учета прав граждан на меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иные социальные гарантии и выплаты, установленные законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
В силу части 5 статьи 6.3 названного закона определение порядка предоставления гражданам социальных услуг возложено на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
Во исполнение указанной обязанности Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации приказом от 29 декабря 2004 г. N 328 утвердило Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, в силу пункта 3.3 которого организация приобретения путевок на санаторно-курортное лечение осуществляется Фондом, а в случае передачи соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации - уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт утвержден полномочным органом государственного внебюджетного фонда, наделенным в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, с соблюдением порядка введения его в действие.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Это требование закона выполнено судом первой инстанции.
Согласно пункту 4 статьи 2, части 1 статьи 12, части 1 статьи 13 Федерального закона N 210-ФЗ, пунктам 1, 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, регламент - это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями указанного федерального закона. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу.
Право на получение в рамках набора социальных услуг санаторно-курортного лечения и проезда к месту лечения и обратно гражданам из числа федеральных льготных категорий предоставляется Федеральным законом N 178-ФЗ.
В частности, на основании пункта 9 статьи 6 названного закона дети-инвалиды имеют право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, предусмотренного статьей 6 этого закона, в том числе на предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний, в санаторно-курортные организации, определенные в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (пункты 1.1 и 2 части 1 статьи 6.2).
Согласно части 2 статьи 6.3 этого же закона периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год.
Пунктом 10 Регламента в целях повышения качества предоставления и доступности государственной услуги, создания благоприятных условий для получателей государственной услуги установлены сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых территориальными органами Фонда в процессе предоставления государственной услуги, порядок взаимодействия с заявителями на получение государственной услуги, а именно срок, в течение которого территориальный орган Фонда сообщает заявителю о регистрации его заявления и уведомляет его об учете заявления в электронной очереди граждан на получение санаторно-курортной путевки в информационной системе Фонда либо об отказе в предоставлении государственной услуги, а также определяет срок предоставления путевки на санаторно-курортное лечение до даты заезда в санаторно-курортную организацию.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд правильно исходил из того, что указание на срок, предусмотренный частью 2 статьи 6.3 Федерального закона N 178-ФЗ, вопреки доводам административного истца, в оспариваемой норме Регламента не требуется. Устанавливая, что периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год, названная норма закона непосредственно не регулирует порядок предоставления санаторно-курортного лечения и не обозначает сроки предоставления путевок.
Предписания пункта 10 Регламента согласуются с требованиями законодательства, закрепляющего правовой механизм реализации права на социальное обеспечение в порядке, установленном законом, в частности Правил финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 864, и Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 328. Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, которому бы противоречил пункт 10 Регламента, не имеется.
Финансовое обеспечение расходов, связанных с предоставлением социальных услуг, осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. Объем денежных средств, необходимых для целей реализации Федерального закона N 178-ФЗ, в том числе в части обеспечения путевками на санаторно-курортное лечение, определяется заблаговременно до принятия федерального закона о федеральном бюджете на новый финансовый год, исходя из норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по санаторно-курортному лечению, и численности граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи и которые по состоянию на 1 июля текущего года имеют право на получение в рамках набора социальных услуг социальной услуги по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение, а также с учетом формирования 5 процентов резерва средств федерального бюджета в расчетах объемов средств на финансовое обеспечение предоставления социальных услуг, входящих в набор социальных услуг (пункт 4 Методики расчета объема средств, предусмотренных на финансовое обеспечение расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. N 1294).
Таким образом, Федеральный закон N 178-ФЗ и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты во взаимосвязи с другими положениями федерального законодательства в целях адресного использования бюджетных средств, предназначенных для социальной поддержки нуждающихся в ней граждан (в том числе инвалидов), устанавливают механизм реализации права на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, включая право на предоставление путевки на санаторно-курортное лечение, определяют источник финансирования соответствующих мер, а также порядок обращения гражданина за получением путевки на санаторно-курортное лечение и выдачи такой путевки.
Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11 мая 2012 г. N 817-О подчеркнул, что установление хронологических границ периода предоставления мер социальной поддержки выступает необходимым элементом механизма реализации права на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, включая право на предоставление путевки на санаторно-курортное лечение, а положения части 2 статьи 6.3 Федерального закона N 178-ФЗ, определяющие такие границы, направлены на обеспечение его эффективного функционирования. Эти положения сами по себе не регулируют порядок предоставления путевок на санаторно-курортное лечение (как в рамках указанного периода, так и за его пределами), а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан (пункт 2.4).
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что сложившаяся с 1 января 2005 г. практика функционирования механизма государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг показывает, что не все граждане, подавшие заявления о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение, могут быть обеспечены ею в течение календарного года. Соответственно, не исключается установление очередности обеспечения граждан путевками на санаторно-курортное лечение, что - при соблюдении последовательности их предоставления, определяемой датой регистрации заявлений, - согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, а также с требованиями статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (в частности, определения от 3 апреля 2014 г. N 686-О, от 26 мая 2020 г. N 1103-О).
Таким образом, гражданину, сохраняющему статус получателя рассматриваемой социальной услуги, путевка на санаторно-курортное лечение должна быть предоставлена согласно установленной очередности, в том числе за пределами календарного года, в течение которого он рассчитывал ее получить. Этим, однако, не исключается право федерального законодателя в порядке реализации своих дискреционных полномочий с учетом статуса отдельных категорий граждан совершенствовать механизм предоставления государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг - в части, касающейся предоставления путевок на санаторно-курортное лечение, - гражданам, которые не были обеспечены такими путевками в течение календарного года.
Учитывая изложенное выше, суд первой инстанции верно исходил из того, что Федеральный закон N 178-ФЗ допускает возможность предоставления путевки на санаторно-курортное лечение за пределами предусмотренного им срока. В связи с чем пункт 10 Регламента не содержит предписаний, которые бы противоречили нормативным правовым актам большей юридической силы, регламентирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.
Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Содержание пункта 10 Регламента отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности, является четким, позволяет правоприменителям единообразно его понимать и толковать, в связи с чем утверждение Г.А. в апелляционной жалобе о возникшей правовой неопределенности вследствие введения оспоренного правового регулирования несостоятельно.
Доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к требованию о внесении изменений в действующее правовое регулирование и об изменении порядка и объема финансового обеспечения предоставления путевок на санаторно-курортное лечение гражданам из числа льготных категорий, однако разрешение этого вопроса, как связанного с оценкой с точки зрения экономической обоснованности и целесообразности решений законодательных и исполнительных органов, к компетенции Верховного Суда Российской Федерации не отнесено.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал Г.А. в удовлетворении заявленного требования.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции о законности пункта 10 Регламента, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.
Если административный истец полагает, что длительным ожиданием предоставления путевки на санаторно-курортное лечение (за пределом календарного года после подачи заявления) были нарушены права ее дочери на своевременное получение санаторно-курортного лечения, Г.А. не лишена возможности обратиться за судебной защитой с соответствующим административным исковым заявлением, поставив вопрос о признании действий (бездействия) органов государственной власти незаконными и возмещении причиненного ей вреда, включая компенсацию морального вреда в установленных законом случаях.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Г.А. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Н.А.КСЕНОФОНТОВА