ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 марта 2022 г. N АПЛ22-42
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Горчаковой Е.В., Зайцева В.Ю.,
при секретаре Ш.Н.,
с участием прокурора Власовой Т.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш.С. о признании частично недействующими абзаца шестого пункта 8 и пункта 9 Порядка выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 сентября 2017 г. N 595,
по апелляционной жалобе Ш.С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2021 г. по делу N АКПИ21-895, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Министерства обороны Российской Федерации П. против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., которая полагала апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министра обороны Российской Федерации от 29 сентября 2017 г. N 595, зарегистрированным 24 октября 2017 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), регистрационный номер 48654, и размещенным на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 25 октября 2017 г., утвержден Порядок выдачи удостоверений ветерана боевых действий в Министерстве обороны Российской Федерации (далее - Порядок).
В соответствии с пунктом 1 Порядка в Министерстве обороны Российской Федерации (далее также - Минобороны России) выдача удостоверений ветерана боевых действий (далее также - удостоверение) осуществляется лицам, указанным в статье 3 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Закон о ветеранах), направлявшимся (привлекавшимся) для выполнения задач в районах боевых действий, вооруженных конфликтов и контртеррористических операций и выполнения правительственных боевых заданий Министерством обороны Российской Федерации (Министерством обороны СССР) либо упраздненным государственным органом, функции которого в установленной сфере деятельности государственных органов в настоящее время осуществляет Минобороны России (далее - заявители).
Рассмотрение обращений о выдаче удостоверений осуществляется комиссиями Минобороны России по рассмотрению обращений о выдаче удостоверений ветерана боевых действий (далее - комиссии) под общим руководством и контролем центральной комиссии Минобороны России по рассмотрению обращений о выдаче удостоверений ветерана боевых действий (далее - центральная комиссия) (пункт 2 Порядка).
В силу абзаца первого пункта 6 Порядка для получения удостоверения личный состав Вооруженных Сил Российской Федерации подает обращение (военнослужащие - рапорт, гражданский персонал - заявление), направляемое командованием (руководством) в соответствующую комиссию (центральную комиссию), к компетенции которой относится рассмотрение и решение вопроса о выдаче заявителю удостоверения.
Пункт 8 Порядка, включающий абзацы первый - двенадцатый, в абзаце первом содержит общее положение о том, что вместе с заявлением (рапортом) предоставляются две фотографии (для военнослужащих в военной форме одежды) размером 3 * 4 см (с правым углом, на матовой бумаге), копия паспорта, копия документа, удостоверяющего личность (для военнослужащих), и, при наличии, подтверждающие документы (выписки из приказов об участии в боевых действиях (выполнении задач, боевых операциях, заданиях, работах, обеспечении боевых действий, выполнении специальных задач), о направлении, прибытии, зачислении в списки личного состава, постановке на довольствие, убытии и из других приказов, военные билеты, командировочные удостоверения, летные книжки, архивные справки (справки), трудовые книжки и другие подтверждающие документы либо их копии, заверенные в соответствии с законодательством Российской Федерации).
В последующих абзацах пункта 8 Порядка перечислены отдельные категории лиц и соответствующие подтверждающие документы. Согласно абзацу шестому для лиц, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах, за исключением лиц, указанных в абзацах с третьего по шестой пункта 8 Порядка, такими документами являются документы, подтверждающие участие в боевых действиях, или документы, подтверждающие получение в связи с этим ранения, контузии или увечья, либо реализованный наградной материал.
Пунктом 9 Порядка предусмотрено, что к реализованному наградному материалу относится копия орденской книжки (удостоверения к государственной награде (награде) либо выписка из соответствующего указа (приказа) о награждении. При этом в обязательном порядке представляется копия наградного листа (представления к награждению) либо выписка из наградного листа (представления к награждению), подтверждающего факты непосредственного участия в боевых действиях (выполнения задач, боевых операций, заданий) либо их обеспечения.
Ш.С. оспорил в Верховном Суде Российской Федерации абзац шестой пункта 8 Порядка в части, предусматривающей представление вместе с заявлением (рапортом) документов, подтверждающих участие в боевых действиях, и содержащей ссылку на абзац шестой данного пункта, а также пункт 9 Порядка в части указания на непосредственное участие в боевых действиях. Административный истец ссылался на то, что оспариваемые предписания абзаца шестого пункта 8 Порядка во взаимосвязи с абзацем первым этого пункта нарушают его права и законные интересы, препятствуя признанию его ветераном боевых действий в соответствии со статьей 3 Закона о ветеранах, противоречат принципу правовой определенности, устанавливая требование о наличии документа, содержащего информацию об участии в боевых действиях. По его мнению, толкование данных абзацев в совокупности искажает смысл и препятствует применению пунктов первых статей 3 Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях, Женевской конвенции об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море, Женевской конвенции об обращении с военнопленными, Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны, заключенных 12 августа 1949 г. в г. Женеве, в соответствии с которыми подлежат доказыванию только факт принадлежности к вооруженным силам сторон конфликта и факт нахождения в период немеждународных конфликтов на территории государств, указанных в разделе III приложения к Закону о ветеранах. Ссылка в абзаце шестом пункта 8 Порядка на этот же абзац противоречит его содержанию и необоснованно исключает из сферы действия Порядка лиц, названных в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах, которые не упомянуты в иных подпунктах данной нормы.
Оспаривая пункт 9 Порядка, административный истец указал, что он вводит не предусмотренное подпунктами 1, 2.1 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах понятие "непосредственное участие в боевых действиях", неправомерно искажая и сужая содержащееся в федеральном законодательстве понятие "участие в боевых действиях".
В возражениях на административный иск Минобороны России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России в письменных возражениях на административный иск полагали, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает права, свободы и законные интересы Ш.С.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с таким решением, Ш.С. подал апелляционную жалобу, считая, что при вынесении решения суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права и неверно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела. Просит решение отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска.
В возражениях на апелляционную жалобу Минобороны России просило оставить ее без удовлетворения, полагая, что обжалуемое решение является законным и обоснованным.
Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал свою позицию, изложенную в суде первой инстанции, просил рассмотреть жалобу без участия представителя Министерства.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215). Отказывая Ш.С. в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых предписаний Порядка частично недействующими отсутствует.
Закон о ветеранах, устанавливающий правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, в пункте 1 статьи 28 определяет, что реализация мер социальной поддержки ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного для каждой категории ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Правительством СССР до 1 января 1992 г. или Правительством Российской Федерации.
Принятое Правительством Российской Федерации во исполнение поручения федерального законодателя постановление от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" в пункте 1 утвердило: единый образец бланка удостоверения ветерана боевых действий; описание бланка удостоверения ветерана боевых действий; инструкцию о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверения ветерана боевых действий. Пункт 2 названной инструкции закрепляет, что выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти (федеральных государственных органах) и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по заявлениям, подаваемым ветеранами в эти органы.
Проанализировав приведенные нормы, а также пункты 1, 7, 9 и 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормативный правовой акт, оспариваемый административным истцом в части, издан в пределах имеющейся у Минобороны России компетенции. Несоблюдения требований к порядку принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта судом также не установлено.
Статья 3 "Ветераны боевых действий" Закона о ветеранах в пункте 1 закрепляет, кто относится к ветеранам боевых действий (подпункты 1 - 8), и в пункте 3 предусматривает, что перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к данному закону; изменения в указанный перечень вносятся федеральным законом.
Подпункт 1 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах относит к ветеранам боевых действий военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Минобороны России, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации.
При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции правомерно исходил из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в определении от 6 декабря 2018 г. N 3107-О, а также в постановлении от 15 ноября 2011 г. N 24-П и определениях от 16 ноября 2006 г. N 506-О, от 29 мая 2007 г. N 356-О-О, от 19 марта 2009 г. N 181-О-О. В частности, для наделения статусом ветерана боевых действий необходимо два основных условия: во-первых, принадлежность к лицам, которые прямо поименованы в пункте 1 статьи 3 Закона о ветеранах, и, во-вторых, их непосредственное участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях, каковые определяются на основании Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации, являющегося приложением к Закону о ветеранах. При соблюдении этих требований гражданин Российской Федерации приобретает статус ветерана боевых действий, а следовательно, и право на получение предусмотренных законом мер социальной поддержки.
Доводы административного истца, воспроизведенные им и в апелляционной жалобе, о противоречии Порядка в оспариваемой части статьям 3 Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях, Женевской конвенции об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море, Женевской конвенции об обращении с военнопленными, Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны, заключенных 12 августа 1949 г. в г. Женеве, обоснованно отвергнуты судом, как несостоятельные, поскольку данные статьи положений, касающихся определения статуса участников боевых действий, не содержат и рассматриваемые отношения не регулируют.
Оснований для признания пункта 9 Порядка, относящего к реализованному наградному материалу копию орденской книжки (удостоверения к государственной награде (награде) либо выписку из соответствующего указа (приказа) о награждении и закрепляющего обязательное представление копии наградного листа (представления к награждению) либо выписки из наградного листа (представления к награждению), подтверждающего факты непосредственного участия в боевых действиях (выполнения задач, боевых операций, заданий) либо их обеспечения, не действующим в части указания на непосредственное участие в боевых действиях не имеется, так как оспариваемое положение, вопреки позиции Ш.С., содержание Закона о ветеранах не искажает.
Судом первой инстанции верно констатировано, что в абзаце шестом пункта 8 Порядка, согласно которому для лиц, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах, за исключением лиц, указанных в абзацах с третьего по шестой пункта 8 Порядка, подтверждающими документами являются документы, подтверждающие участие в боевых действиях, или документы, подтверждающие получение в связи с этим ранения, контузии или увечья, либо реализованный наградной материал, допущена ошибка технического характера, а именно вместо слов "с третьего по пятый" указаны слова "с третьего по шестой", которая не изменяет содержание этого абзаца и может быть исправлена органом, издавшим нормативный правовой акт. Данная техническая ошибка права административного истца не нарушает.
В обжалуемом решении надлежащим образом отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Установив, что абзац шестой пункта 8 и пункт 9 Порядка, принятого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, правовым нормам большей юридической силы в оспариваемой части не противоречат, суд первой инстанции верно отказал в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 215 названного кодекса).
Предусмотренных статьей 310 данного кодекса оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ш.С. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
Е.В.ГОРЧАКОВА
В.Ю.ЗАЙЦЕВ