ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 августа 2024 г. N АПЛ24-283
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Крупнова И.В.,
при секретаре И.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. N 2347-р, в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2014 г. N 1776-р,
по апелляционной жалобе Б. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2024 г. по делу N АКПИ24-337, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения Б. и его представителя О., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации Е., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации распоряжением от 30 декабря 2005 г. N 2347-р (далее - Распоряжение N 2347-р) утвердило федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду (далее также - Перечень).
Подпунктом "б" пункта 1 распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2014 г. N 1776-р (далее - Распоряжение N 1776-р), вступившего в силу с 1 января 2015 г., в пункт 8 Перечня внесено изменение, согласно которому из данного пункта исключены эндопротезы.
Б., являющийся ветераном боевых действий, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим Перечень (в редакции Распоряжения N 1776-р) в части исключения из пункта 8 эндопротезов. В обоснование заявления ссылался на то, что данный перечень является нормативным правовым актом, в оспариваемой части противоречит подпункту 10 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", части 6 статьи 11, частям 1, 14 статьи 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), нарушает его право на получение компенсации за приобретенный им за собственный счет эндопротез коленного сустава, предусмотренное федеральными законами.
В административном исковом заявлении указано, что вступившим в законную силу решением Головинского районного суда г. Москвы от 21 апреля 2022 г. по делу N 2а-136/2022, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, Б. отказано в удовлетворении исковых требований о признании незаконным решения Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы об отказе в выплате компенсации за приобретенное им за собственный счет техническое средство реабилитации (тотальный эндопротез коленного сустава) и оказанные услуги по стационарному лечению, а также иные медицинские услуги со ссылкой в том числе на Перечень (в редакции Распоряжения N 1776-р).
Как полагал административный истец, Закон о социальной защите инвалидов не устанавливает видовые различия протезов (экзо, эндо и эндо-экзо), в связи с чем при его применении следует пользоваться родовым понятием "протезные изделия", которое охватывает все три разновидности протезов. Вследствие этого установленный Б. за свой счет эндопротез относится к техническим средствам реабилитации инвалидов и подлежит компенсации в соответствии с законом.
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, отметив в письменных возражениях, что оспариваемый в части акт не носит нормативного характера, издан в установленном законом порядке, не нарушает прав инвалидов (ветеранов) на полноценную и эффективную реабилитацию. Кроме того, в судебном заседании суда первой инстанции представитель административного ответчика ссылался также на то, что административным истцом пропущен без уважительных причин предусмотренный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок обращения с административным исковым заявлением в суд.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2024 г., вынесенным в предварительном судебном заседании, в удовлетворении административного искового заявления Б. отказано.
В апелляционной жалобе Б., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить. Полагает, что оспариваемый в части акт имеет нормативный характер, поскольку распространяется на неопределенный круг лиц (на всех инвалидов и ветеранов), рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений, связанных с предоставлением инвалидам (ветеранам) мер социальной поддержки, вследствие чего административное исковое заявление подлежало рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Административный истец ссылается также на то, что суд первой инстанции не дал оценки доводам административного искового заявления о незаконности Распоряжения N 2347-р в оспариваемой части и о нарушении его прав и законных интересов в связи с применением к нему оспариваемого акта.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, принято при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно статье 10 Закона о социальной защите инвалидов, определяющего государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утверждается Правительством Российской Федерации.
В силу статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", действовавшего на день принятия оспариваемого акта, Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.
В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
В пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763) закреплено, что акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Оспариваемый в части акт опубликован 11 января 2006 г. в "Российской газете" N 1 и 23 января 2006 г. в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 4.
С учетом изложенного в обжалуемом решении правомерно указано, что Распоряжение N 2347-р, которым утвержден федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, принято Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка опубликования.
Распоряжением N 1776-р внесены изменения в Перечень в части исключения из него понятия "эндопротезы" в связи с решением вопроса о финансовом обеспечении высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования начиная с 1 января 2015 г.
Довод апелляционный жалобы о том, что утвержденный Распоряжением N 2347-р Перечень (в редакции Распоряжения N 1776-р) имеет нормативный характер, в связи с чем требование о признании его частично недействующим подлежит рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является несостоятельным.
В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Как уже отмечалось выше, акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.
Суд первой инстанции, проанализировав содержание Распоряжения N 2347-р, которым утвержден Перечень (в редакции Распоряжения N 1776-р), пришел к правильному выводу, что оно не содержит каких-либо правовых норм (правил поведения), затрагивающих права и свободы неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Ненормативный характер оспариваемого в части акта подтверждается также вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2011 г. по делу N ГКПИ11-126.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В статье 219 названного кодекса закреплено, что административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (части 1, 5, 8).
Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
При рассмотрении настоящего административного дела установлено, что Распоряжение N 1776-р, которым внесены изменения в Перечень и с подпунктом "б" пункта 1 которого фактически выражает несогласие административный истец, в предусмотренном Указом N 763 порядке 19 сентября 2014 г. размещено на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и 22 сентября 2014 г. опубликовано в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 38. Его текст также размещен в информационно-справочных системах "ГАРАНТ" и "КонсультантПлюс".
Таким образом, после официального опубликования Распоряжения N 1776-р оно было доведено до сведения неопределенного круга лиц, и никаких обстоятельств, затрудняющих получение информации о нем и оспаривание его в судебном порядке, не имелось. Обратившись в суд 15 апреля 2024 г., Б. пропустил без уважительных причин трехмесячный срок обращения в суд с административным исковым заявлением, что в силу части 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска.
Каких-либо обстоятельств, объективно препятствовавших в установленный законом срок обратиться в суд с заявлением об оспаривании в части Перечня (в редакции Распоряжения N 1776-р), Б. ни в административном исковом заявлении, ни в апелляционной жалобе не указывает, следовательно, оснований для восстановления пропущенного процессуального срока не имеется.
При этом исходя из части 5 статьи 138 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае установления в предварительном судебном заседании факта пропуска срока обращения в суд без уважительной причины суд вправе принять решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.
Вследствие этого доводы апелляционной жалобы, связанные с необходимостью установления и исследования фактических обстоятельств по делу, не являются основанием для отмены обжалуемого решения, вынесенного в предварительном судебном заседании в соответствии со статьей 138 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Обжалуемое решение принято судом первой инстанции при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б. - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
И.В.КРУПНОВ