ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 21 марта 2001 г. N ГКПИ2000-1366
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю., при секретаре С.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе А. о признании незаконным разъяснения заместителя Генерального прокурора Российской Федерации "О порядке исчисления выслуги лет прокурорским работникам органов прокуратуры Чеченской Республики (Республики Ичкерия)" от 6 декабря 1996 г. N 6/4-23и-96,
установил:
6 декабря 1996 г. заместителем Генерального прокурора Российской Федерации было утверждено разъяснение N 6/4-23и-96 "О порядке исчисления выслуги лет прокурорским работникам органов прокуратуры Чеченской Республики (Республики Ичкерия)" (далее - разъяснение).
А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконным указанного разъяснения, ссылаясь на его противоречие действующему законодательству.
В судебном заседании заявитель поддержал доводы жалобы и пояснил, что закрепленный в разъяснении порядок исчисления выслуги лет прокурорским работникам органов прокуратуры Чеченской Республики исключает из его выслуги прокурорской деятельности период с 18.11.91 по 20.05.1995 и не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. Разъяснение не подлежит применению, так как не зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации и не опубликовано для всеобщего сведения.
Представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации К. жалобу заявителя не признал, ссылаясь на то, что оспариваемое разъяснение является ненормативным актом, который гражданских прав и охраняемых законом интересов А. не нарушает, действующему законодательству не противоречит.
Кроме того, представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации указал, что заявитель пропустил установленный законом трехгодичный срок исковой давности для защиты нарушенного права, а также предусмотренный статьей 239.5 Гражданского процессуального кодекса РСФСР срок обращения в суд с жалобой на действия должностного лица.
Выслушав объяснения заявителя, представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации, допросив свидетеля Ч. и исследовав материалы дела, суд полагает, что разъяснение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 6 декабря 1996 г. N 6/4-23и-96 "О порядке исчисления выслуги лет прокурорским работникам органов прокуратуры Чеченской Республики (Республики Ичкерия)" подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению по следующим основаниям.
Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
При рассмотрении дела судом установлено, что обжалуемое заявителем разъяснение не опубликовано официально для всеобщего сведения, хотя оно является нормативным правовым актом, затрагивающим права граждан.
С доводами представителя Генеральной прокуратуры о том, что указание не является нормативным правовым актом, не затрагивает прав заявителя и других граждан, суд согласиться не может.
Разъяснение является письменным официальным документом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направленным на установление правовых норм по вопросу исчисления выслуги лет прокурорским работникам.
Анализ текста разъяснения определенно свидетельствует о наличии в нем императивных правовых норм, рассчитанных на многократное применение.
Так, в частности, в разъяснении указано, что период работы в прокуратуре Чечено-Ингушской Республики "подлежит зачету в выслугу лет до 18.11.91, а после этой даты только при наличии сведений о работе в прокуратуре Чечено-Ингушской Республики, дислоцированной в г. Назрани".
В разъяснении закреплено, что "в период с 18.11.1991 по 20.02.95 дислоцированная в г. Грозном прокуратура Чеченской Республики (позднее именовавшаяся прокуратурой Республики Ичкерия), а также подведомственные ей территориальные прокуратуры, располагавшиеся на территории Чеченской Республики (перечень прилагается), не входили в систему органов прокуратуры Российской Федерации. Период работы в названных органах прокуратуры в выслугу лет не подлежит".
В разъяснении также отмечено, что "указанный порядок применяется при исчислении выслуги лет для установления надбавки за выслугу лет и назначения пенсий".
Вышеприведенные правовые предписания не позволяют признать, что оспариваемое разъяснение является ненормативным правовым актом.
В судебном заседании представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации не оспаривал того факта, что от порядка исчисления выслуги лет зависит размер заработной платы, право выхода на пенсию и продолжительность ежегодного отпуска работников прокуратуры.
Свидетель Ч. показала суду, что на основании оспариваемого разъяснения, о котором ей стало известно только в 1999 г. от работников прокуратуры Ярославской области, в стаж ее работы в органах прокуратуры Российской Федерации не был зачтен период продолжительностью более двух лет, в том числе период нахождения ее в отпуске в связи с рождением ребенка.
С учетом вышеизложенного не могут быть признаны состоятельными доводы Генеральной прокуратуры Российской Федерации о том, что оспариваемое разъяснение не затрагивает каких-либо прав заявителя и иных лиц.
О безусловной необходимости соблюдения конституционного положения по публикации нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, свидетельствует и Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". В пункте 10 данного Указа отмечено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также не зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Генеральная прокуратура Российской Федерации не относится к федеральным органам исполнительной власти и не обязана регистрировать ее нормативные правовые акты в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Однако правовой основой деятельности прокуратуры Российской Федерации является Конституция Российской Федерации, следовательно, она также обязана неукоснительно исполнять конституционное требование по опубликованию официально для всеобщего сведения принимаемых ею правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан.
Поскольку заявителем оспаривается правовой акт, который носит нормативный характер и рассчитан на многократное применение, не могут быть признаны обоснованными доводы Генеральной прокуратуры Российской Федерации о пропуске заявителем срока исковой давности на обращение в суд с жалобой.
Не является основанием к отказу в удовлетворении жалобы заявителя и решение Тверского суда г. Москвы от 9 апреля 1998 г., которым было оставлено без удовлетворения заявление А. о признании оспариваемого разъяснения незаконным. Из содержания данного решения усматривается, что вопрос по опубликованию разъяснения судом не исследовался.
Изложенные обстоятельства не позволяют признать оспариваемый заявителем правовой акт действующим на территории Российской Федерации, поскольку он не был опубликован официально для всеобщего сведения общедоступным способом, а лишь направлен прокурорам субъектов Российской Федерации.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231, 232, 239.7 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
жалобу А. - удовлетворить.
Признать разъяснение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 6 декабря 1996 г. N 6/4-23и-96 "О порядке исчисления выслуги лет прокурорским работникам органов прокуратуры Чеченской Республики (Республики Ичкерия)" недействующим и не подлежащим применению.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней.