ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 17 декабря 1997 г. No. ГКПИ 97-400
Именем Российской Федерации
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего - судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., народных заседателей - 1. К., 2. П., при секретаре - Богатко Л.Н., с участием прокурора - Диордиевой О.Н. и адвокатов - Васильева Ю.П. и Абрамова Е.А.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску В. к Правительству Российской Федерации и Федеральной службе России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию о восстановлении на работе, оплате вынужденного прогула и компенсации морального вреда,
установила:
В. работала руководителем Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию.
Постановлением Правительства Российской Федерации No. 113 от 29 января 1997 года она была освобождена от занимаемой должности (л.д. 4).
На основании данного Постановления вновь назначенным руководителем Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию 17 июня 1997 года был издан соответствующий Приказ No. 22-к об освобождении В. от занимаемой должности (л.д. 49).
Не соглашаясь с таким освобождением от работы, В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением, в котором поставила вопрос о признании указанных Постановления Правительства Российской Федерации и Приказа Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию незаконными, а также заявила требования о восстановлении в прежней должности, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда.
При этом истица сослалась на то, что добросовестно исполняла возложенные на нее обязательства и не допускала нарушения законодательства.
Представители Правительства Российской Федерации и Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию (далее - Росалкогольмонополия) возражали против удовлетворения заявленных требований.
Заслушав объяснения В. и ее представителей - адвокатов Васильева Ю.П. и Абрамова Е.А., поддержавших исковые требования, объяснения представителей Правительства Российской Федерации Ж., С.Н. (представлявших также интересы Росалкогольмонополии), Ф. и Б., возражавших против удовлетворения иска, заслушав показания свидетеля С.Л., исследовав письменные доказательства, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Диордиевой О.Н., полагавшей иск обоснованным, Верховный Суд Российской Федерации находит, что иск В. подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч. 4 ст. 39 КЗоТ Российской Федерации записи о причинах увольнения в трудовую книжку должны производиться в точном соответствии с формулировками действующего законодательства и со ссылкой на соответствующую статью, пункт закона.
В выданной истице трудовой книжке произведена запись об освобождении от занимаемой должности без указания причин увольнения и без ссылок на какие-либо нормы закона (л.д. 20).
Не указаны причины увольнения истицы и не приведены нормы закона, на основании которых В. была уволена, и в Постановлении Правительства Российской Федерации об освобождении ее от должности, и в Приказе Росалкогольмонополии о том же.
В настоящем судебном заседании представители Правительства Российской Федерации и Росалкогольмонополии пояснили, что основанием для принятия оспариваемого истицей Постановления Правительства Российской Федерации явилось решение Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины от 26 декабря 1996 года по вопросу о наведении порядка в сфере производства и реализации алкогольной продукции, которая, отметив крайне неудовлетворительное состояние государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции, признала работу Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию по наведению порядка в сфере производства и реализации спирта и алкогольной продукции неудовлетворительной (л.д. 96 - 101).
Однако, согласно п. 4 Указа Президента Российской Федерации "О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины", эта комиссия вправе в установленном порядке привлекать к ответственности, в частности, руководителей федеральных органов исполнительной власти лишь за нарушения налогового, таможенного и банковского законодательства Российской Федерации и нецелевое использование средств федерального бюджета (л.д. 39).
Представители Правительства Российской Федерации не привели ни одного обстоятельства, которое бы с достоверностью подтверждало совершение В. нарушений в области налогового, таможенного, банковского законодательства либо допущение ею нецелевого использования средств федерального бюджета.
Не приведены какие-либо доказательства, которые бы подтверждали совершение истицей конкретных указанных выше нарушений либо нецелевого использования средств федерального бюджета, и в протоколе No. 4 заседания Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой бюджетной дисциплины от 26 декабря 1996 года (л.д. 95 - 101).
В настоящем судебном заседании представители Правительства Российской Федерации также пояснили, что наряду с оформлением Правительством Российской Федерации решения комиссии (ВЧК) - оспариваемое В. - Постановление Правительства Российской Федерации принято и в соответствии с положениями Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающего ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей (ст. 14 Закона).
Между тем в указанном протоколе заседания ВЧК не приведены и обстоятельства, которые бы подтверждали неисполнение либо ненадлежащее исполнение В. возложенных на нее обязанностей.
Согласно Положению о Федеральной службе России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 1996 года, Росалкогольмонополия призвана осуществлять специальные исполнительные, контрольные и разрешительные функции по обеспечению государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции.
В соответствии с возложенными на нее задачами федеральная служба, в частности:
- готовит предложения и участвует в разработке проектов законов и иных нормативно - правовых актов Российской Федерации по вопросам, относящимся к ее компетенции;
- осуществляет лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 6% от объема единицы алкогольной продукции и с объемом указанных производства или оборота в пересчете на абсолютный алкоголь более 0,02 млн. декалитров в год;
- составляет и ведет реестры выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую торговлю готовой алкогольной продукции, виноматериалов и полуфабрикатов этой продукции и этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья;
- осуществляет государственный контроль за соблюдением порядка декларирования в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, проводит анализ декларации, выявляет нарушения и применяет санкции в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- осуществляет государственный контроль за выделением юридическим лицам квот на закупку этилового спирта и их использованием;
- осуществляет государственный контроль за объемами производства, розлива, хранения и оптовой реализацией этилового спирта и объемами производства, розлива, хранения и оптовой реализации алкогольной продукции, за соблюдением технологии производства указанной продукции с целью обеспечения качества и эффективности использования сырья при ее производстве;
- участвует в разработке государственных стандартов, технических условий, норм и правил в области контроля за производством и оборотом этилового спирта и алкогольной продукции;
- проводит экспертизы и обследования организаций для определения их соответствия требованиям, предъявляемым к производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции (л.д. 88 - 94).
В протоколе заседания ВЧК от 26 декабря 1996 года не указаны обстоятельства, свидетельствующие о неисполнении, ненадлежащем исполнении В. либо самой службой, ею возглавляемой (согласно п. 11 Положения о Федеральной службе России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию руководитель этой службы несет персональную ответственность за выполнение возложенных на нее задач), приведенных выше и других обязанностей, возложенных на службу Положением о Росалкогольмонополии.
Из указанного протокола заседания ВЧК следует, что, принимая решение об освобождении В. от занимаемой должности, комиссия отмечала отрицательные явления, связанные с производством и реализацией алкогольной продукции, в частности, то, что смертность от алкогольных отравлений остается крайне высокой; более половины оборота алкогольных напитков находится под контролем криминальных структур; налогами облагается лишь третья часть реализуемых населению алкогольных напитков, в результате чего бюджетная система недополучает до 2 триллионов рублей в месяц.
Комиссия также отмечала, что значительные масштабы приобрели контрабанда спирта и алкогольной продукции, подпольное производство фальсифицированных спиртных напитков, уклонение от уплаты налогов лицензированными ликероводочными заводами.
Однако, по мнению суда, полагать, что неудовлетворительная работа именно Росалкогольмонополии явилась причиной наступления указанных в протоколе ВЧК отрицательных явлений в области производства и реализации алкогольной продукции в стране, приведших к недополучению бюджетом существенных поступлений, оснований не имеется.
Ни в самом протоколе ВЧК, ни в объяснениях представителей Правительства Российской Федерации в настоящем судебном заседании не содержится указания на какие-либо конкретные действия (бездействие) руководителя Росалкогольмонополии, которые подтверждали бы, что В. в нарушение ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы" не исполняла или ненадлежаще исполняла возложенные на нее обязанности и совершила тем самым должностной проступок.
В частности, в протоколе комиссии не приведены действительные (конкретные) причины, приводящие к высокой смертности от алкогольных отравлений, нахождения более половины оборота алкогольных напитков под контролем криминальных структур, недополучению в бюджет около 2 триллионов рублей в месяц, значительным масштабам контрабанды спирта и алкогольной продукции, подпольному производству фальсифицированных спиртных напитков и уклонению от уплаты налогов лицензированными ликероводочными заводами.
Не конкретизировано в протоколе комиссии и то, какая (отрицательная) роль в создании негативного положения с алкогольной продукцией принадлежит отдельно Росалкогольмонополии. Не указано, какие конкретно возложенные Положением о Федеральной службе России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию обязанности на В. и федеральную службу истицей не исполнялись либо ненадлежаще выполнялись.
Между тем, как следует из протокола заседания ВЧК, неудовлетворительной по наведению порядка в сфере производства и реализации спирта и алкогольной продукции признана была работа не только Росалкогольмонополии, но также и работа Минэкономики Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации, Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Министерства внешних экономических связей Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Отмеченные в протоколе комиссии (приведенные выше) обстоятельства, касающиеся неудовлетворительного состояния государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции, по своему характеру могут объективно свидетельствовать в большей степени об определенных недостатках в работе других министерств и ведомств, перечисленных в протоколе, вне Росалкогольмонополии.
Так, например, какие недостатки в работе именно Росалкогольмонополии могут существенно привести к положению, в результате которого более половины оборота алкогольных напитков находится под контролем криминальных структур, две трети реализуемых населению алкогольных напитков не облагаются налогами (даже при условии отнесения лицензионных сборов к налогам), контрабанда спирта и алкогольной продукции приобрела значительные масштабы.
Не указано, какие конкретные действия (бездействие) Росалкогольмонополии привели и к подпольному производству фальсифицированных спиртных напитков и уклонению от уплаты налогов лицензированными ликероводочными заводами.
В своих объяснениях истица утверждала, что в пределах возможного (учитывая крайне незначительную численность работников Росалкогольмонополии: 80 человек - в центральном аппарате службы и 170 человек в нескольких инспекциях в меньшинстве субъектов Российской Федерации, а также учитывая неразработанность нормативных актов в сфере государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции и отсутствие достаточной координации в деятельности федеральных министерств и ведомств, призванных к осуществлению такого контроля) она, как руководитель федеральной службы, добросовестно выполняла возложенные на нее обязанности и принимала все меры для осуществления службой своих функций.
Утверждения В. не опровергнуты представителями Правительства Российской Федерации и Росалкогольмонополии.
Более того, в подтверждение выдвинутого довода истица представила суду письменные доказательства, подтверждающие принимаемые Росалкогольмонополией меры не только по исполнению прямых возложенных на службу обязанностей (осуществление лицензирования деятельности по производству и обороту этилового спирта и алкогольной продукции; составление и ведение реестров выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий; осуществление государственного контроля за соблюдением порядка декларирования и прочее), но и других функций.
В частности, в сентябре 1996 года В. обращалась в Правительство Российской Федерации с конкретными предложениями по наведению порядка в импорте этилового спирта на территорию России в целях активизации поступлений доходов в федеральный бюджет (т. 2, л.д. 11 - 12, 152 - 153, 159 - 160, 164 - 166, 171 - 172, 173 - 174), разрабатывала и представляла проекты нормативных актов в сфере государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции (т. 2, л.д. 13 - 15, 29, 133 - 137, 147 - 149, 150).
Как пояснила В. в судебном заседании, большая часть документов, свидетельствующих о конкретной работе возглавляемых ею до февраля 1996 года - Госалкогольинспекции и с февраля 1996 года - Росалкогольмонополии, находится в распоряжении Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию.
Кроме того, В. пояснила, что основными причинами неудовлетворительной работы министерств и ведомств по наведению порядка в сфере производства и реализации спирта и алкогольной продукции, а следовательно, и по сбору платежей в бюджет являются обстоятельства, не относящиеся к компетенции Росалкогольмонополии, а именно: бесконтрольный ввоз на территорию России спирта и алкогольной продукции из-за рубежа, недостаточность правовой базы в данной сфере, неэффективная координация в деятельности министерств и ведомств по обеспечению контроля в этой сфере (осуществлявшаяся межведомственной рабочей группой под руководством У. - т. 2, л.д. 118), а также крайне незначительная численность работников самой службы.
Данные доводы истицы также не опровергнуты в судебном заседании представителями Правительства Российской Федерации и Росалкогольмонополии.
Более того, эти доводы подтверждаются многочисленными письменными доказательства, в частности, протоколом совещания межведомственной рабочей группы у Первого заместителя Министра экономики Российской Федерации от 10 ноября 1996 года (т. 1, л.д. 187 - 196), протоколом этой же рабочей группы от 19 апреля 1996 года (л.д. 197 - 199), отчетом о проверке состояния сбора налоговых платежей в бюджет по ликероводочной продукции и контроля со стороны государственных органов (л.д. 226 - 241), протоколом No. 3 заседания ВЧК от 19 ноября 1996 года (т. 2, л.д. 81 - 83), информационным письмом начальника Департамента финансов в адрес Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации (т. 2, л.д. 115 - 120, 123 - 124) и другими материалами дела.
Приведенные доводы истицы подтверждаются и содержанием протокола заседания ВЧК от 26 декабря 1996 года (приведенным выше).
Принимая решение об освобождении В. от занимаемой должности, ВЧК в протоколе указала на необходимость активизации работы именно Министерства экономики Российской Федерации по наведению порядка на алкогольном рынке страны, а Первого заместителя министра предупредила о персональной ответственности за состояние дел в сфере производства и реализации алкогольной продукции.
Кроме того, ВЧК поручила Правительству Российской Федерации разработать и внести в Государственную Думу законопроект о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции"; обеспечить создание в Госналогслужбе Российской Федерации и Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации специальных подразделений по работе с производителями и продавцами этилового спирта и алкогольной продукции; решить вопрос об ужесточении порядка таможенного оформления и таможенного контроля на внешней границе сообщества Белоруссии и России в отношении ввозимой алкогольной продукции из третьих стран и другие меры, осуществление которых не отнесено к компетенции Росалкогольмонополии либо лишь Росалкогольмонополии.
Что касается справки, подготовленной Первым заместителем Министра экономики Российской Федерации 23 декабря 1996 года для доклада на заседании в ВЧК (ч. 1, л.д. 169 - 178), то в ней так же, как и в протоколе ВЧК, не приведены конкретные действия (бездействие) истицы как руководителя Росалкогольмонополии, которые бы свидетельствовали о неисполнении либо ненадлежащем исполнении возложенных обязанностей и находились бы в причинной связи с ухудшением положения на алкогольном рынке страны и недопоступлением соответствующих сборов в бюджет.
Такие указания в справке, как принятие Росалкогольмонополией решений о выдаче лицензий без достаточного анализа и другие положения общего характера, отраженные в справке, не подкреплены наличием конкретных нарушений, допущенных именно Росалкогольмонополией и ее руководителем в своей деятельности.
Представители Правительства Российской Федерации в качестве конкретного нарушения требований законодательства и ненадлежащего осуществления Росалкогольмонополией функций привели лишь единственное, допускаемое Заместителем Руководителя службы А. нарушение Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года (неоформление отдельных лицензий на хранение алкогольной продукции предприятиям, производящим данную продукцию).
Однако суд считает, что одно это обстоятельство абсолютно недостаточно для освобождения В. от занимаемой должности.
Кроме того, допущенные А. нарушения не были положены в основу принятого ВЧК и Правительством Российской Федерации оспариваемого истицей решения, а вскрыты лишь в результате проверки, проведенной Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации после освобождения В. от должности (т. 2, л.д. И 1 - 114).
Поскольку ответчиками не представлены суду достоверные доказательства в подтверждение неисполнения либо ненадлежащего исполнения истицей возложенных на нее обязанностей (совершение должностного проступка) и в подтверждение наличия вины В. в совершении таких действий (бездействия), суд приходит к выводу, что увольнение руководителя Росалкогольмонополии произведено незаконно.
В связи с этим обжалуемые В. Постановление Правительства Российской Федерации и Приказ Росалкогольмонополии об освобождении ее от занимаемой должности суд признает недействительными (незаконными).
В соответствии со ст. 213 КЗоТ Российской Федерации В. подлежит восстановлению в прежней должности, а Росалкогольмонополия обязана выплатить ей средний заработок за все время вынужденного прогула.
Из справки, выданной руководителем и главным бухгалтером Росалкогольмонополии, не оспариваемой по существу истицей (т. 1, л.д. бб) следует, что в августе, сентябре и октябре 1996 года, последних три месяца работы В. перед увольнением (в ноябре - декабре 1996 года и январе - июне 1997 года истица освобождалась от работы в связи с заболеванием), ее заработная плата соответственно составляла в августе - 1.489.890 руб., в сентябре - 1.487.890 руб. и в октябре с учетом квартальной премии - 2.975.780 руб.
Средний дневной заработок истицы за указанный период, исходя из шестидневной рабочей недели, составляет 90.175 руб. (1.487.890 руб. + 1.487.890 + 2.975.780 руб. - 5.951.560 руб. : : 66 рабочих дней в августе - октябре 1996 года = 90.175 руб.).
Сумма среднего заработка, подлежащая выплате В. за период вынужденного прогула с 17 июня 1997 года по 17 декабря 1997 года, составляет 11.722.750 руб. (90.175 руб. x 130 рабочих дней с 17.06.97 по 17.12.97 = 11.722.750 руб.).
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О государственной пошлине" и ст. 90 Гражданского процессуального кодекса РСФСР Росалкогольмонополия обязана уплатить государственную пошлину, подлежащую зачислению в федеральный бюджет, в размере 461.671 руб. (410.000 руб. + 3% от суммы свыше 10 млн. руб., т.е. от 1.722.750 руб. = 461.671 руб.).
В связи с незаконным увольнением В. был причинен определенный моральный вред (нравственные и физические страдания), что подтверждается заболеванием истицы в течение длительного времени (около полугода) после принятия Правительством Российской Федерации Постановления об освобождении ее от занимаемой должности.
Суд в соответствии со ст. 151 Гражданского кодекса Российской Федерации и руководствуясь разъяснением Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в п. 4 Постановления No. 10 от 20 декабря 1994 года (с последующими изменениями и дополнениями) "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" считает необходимым обязать Росалкогольмонополию возместить истице причиненный ей изданием незаконных актов об освобождении от занимаемой должности моральный вред, определив размер этой компенсации в сумме 10.000.000 руб., учитывая конкретные обстоятельства, имевшие место при возникновении данного трудового спора и в процессе его разрешения.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197, 231 - 232, 239.7 Гражданско - процессуального кодекса РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
признать недействительными Постановление Правительства Российской Федерации No. 133 от 29 января 1997 года "О Вдовенко А.И." и Приказ руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию No. 22-к от 17 июня 1997 года об освобождении В. от занимаемой должности.
Восстановить В. в должности руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию.
Взыскать с расчетного счета Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию средний заработок за время вынужденного прогула в период с 17 июня 1997 года по 17 декабря 1997 года в сумме 11.722.750 (одиннадцать миллионов семьсот двадцать две тысячи семьсот пятьдесят) рублей и компенсацию морального вреда в сумме 10.000.000 (десять миллионов) рублей в пользу В. и государственную пошлину в доход государства в сумме 461.671 (четыреста шестьдесят одна тысяча шестьсот семьдесят один) рубль.
Решение Верховного Суда Российской Федерации обжалованию и опротестованию в кассационном порядке не подлежит и вступает в законную силу со дня его провозглашения.