ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 декабря 2005 года
Дело N 29-Г05-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.рассмотрела в судебном заседании 28 декабря 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе М. на решение Пензенского областного суда от 6 октября 2005 г., которым М. отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 1 ст. 2 Закона Пензенской области от 3 декабря 2004 г. N 693-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Харланова А.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Пензенской области С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Пензенской области от 3 декабря 2004 года N 693-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области" (в ред. Закона N 794-ЗПО от 21.04.2005) определены меры социальной поддержки квалифицированных работников государственных образовательных учреждений, учреждений культуры, здравоохранения, социального обслуживания, ветеринарной службы и муниципальных образовательных учреждений Пензенской области, проживающих в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа. Статьей 1 этого Закона установлена в качестве меры социальной поддержки указанных категорий граждан выплата ежемесячной денежной компенсации на возмещение расходов по оплате жилья и коммунальных услуг. Пунктом 1 статьи 2 Закона установлен размер компенсации в сумме 120 руб. Статьей 2 Закона предусмотрено сохранение права на получение компенсации за квалифицированными работниками, уволенными в связи с уходом на пенсию, если общий стаж работы в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа составляет не менее 10 лет, и к моменту перехода на пенсию они получали данную компенсацию, а также сохранение права на получение компенсации в соответствии с настоящим Законом за квалифицированными работниками, вышедшими на пенсию до 1 января 2005 года и имеющими льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Указанный Закон опубликован в номере 20 (069) газеты "Пензенские губернские ведомости" от 17 декабря 2004 года и вступил в силу с 1 января 2005 года.
М. обратилась в суд с заявлением о признании вышеназванного Закона Пензенской области недействующим в части замены натуральных льгот денежной компенсацией.
В процессе рассмотрения дела уточнила заявленное требование и просила признать недействующим со дня его принятия и не соответствующим требованиям федерального законодательства п. 1 ст. 2 названного Закона, указывая на то, что является пенсионеркой с более чем 30-летним стажем работы, учителем в сельских школах Пензенской области, проживает в поселке Родники Лунинского района Пензенской области и в соответствии со ст. 55 Федерального закона "Об образовании" и другими нормативными правовыми актами РСФСР и Союза СССР имеет право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Однако в нарушение требований Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", оспариваемая статья Закона, устанавливающая размер денежной компенсации в сумме 120 руб., не сохраняет ранее достигнутого уровня социальной защиты заявителя, поскольку на эту сумму, составляющую 1440 руб. в год, она не имеет возможности приобрести 5347 кг угля, необходимого для отопления занимаемого ею жилого помещения. Эта сумма должна составлять 8665 руб. 82 коп., и право на получение компенсации именно в такой сумме установлено решением Лунинского районного суда от 4 апреля 2005 года, в связи с чем она также просила суд обязать Законодательное Собрание и губернатора Пензенской области изменить сумму 120 руб. на сумму, составляющую 8665 руб. 82 коп. в год.
В судебном заседании представитель М. - М.В. заявленное требование поддержал, пояснив, что право сельских учителей на бесплатные квартиры с отоплением и освещением установлено Постановлением ВЦИК И СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках", Постановлением Совмина СССР N 248 от 10.02.1948 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ", Постановлением Совмина СССР N 1143 от 24.07.1949, письмом Минфина СССР N 33 от 28.05.1976, а также ст. 55 Закона РФ "Об образовании". Право сельских учителей-пенсионеров на бесплатное отопление и освещение установлено Постановлением Совмина СССР от 4 мая 1971 г. N 256 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28.05.1985 N 5/15-22 "О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа", Законом РСФСР "О социальном развитии села" от 21.12.1990 (в ред. Закона РФ от 28.04.93 N 4888-1), кроме того, льготы, установленные ст. 55 Закона "Об образовании", распространяются и на учителей-пенсионеров. Оспариваемой нормой Закона это право заявителя нарушено, что противоречит и положениям Конституции РФ, не допускающей принятие законов, ухудшающих положение граждан.
Представители Законодательного Собрания Пензенской области, представитель губернатора Пензенской области с предъявленным требованием не согласились и просили оставить его без удовлетворения, сославшись на то, что оспариваемая статья Закона требованиям федерального законодательства не противоречит и охраняемых законом прав заявителя не нарушает. Совокупный объем финансирования мер социальной поддержки категорий граждан, предусмотренных в Законе, в 2005 году значительно увеличился по сравнению с 2004 годом, условия предоставления ухудшены не были. Кроме того, какого-либо федерального закона либо иного нормативного правового акта большей юридической силы, который бы возлагал на субъект РФ обязанность по возмещению учителям, вышедшим на пенсию, расходов по оплате отопления и освещения жилого дома, не имеется. Установление такой меры социальной поддержки является правом, а не обязанностью области. Сумма компенсации установлена исходя из финансовых возможностей области, кроме того, не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации.
Решением Пензенского областного суда от 6 октября 2005 г. в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе М. поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
В соответствии с п. п. "е" и "ж" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования и социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации были внесены изменения и дополнения в различные законодательные акты, в том числе в те, которые предоставляли льготы по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности, в частности, в ст. 55 Закона "Об образовании". В соответствии с этими изменениями и дополнениями установление мер социальной поддержки этим категориям квалифицированных работников было отнесено к полномочиям субъектов РФ и право устанавливать размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, было предоставлено субъекту РФ.
В соответствии с этим Законом и был принят Закон Пензенской области N 693-ЗПО от 03.12.2004, который в оспариваемой норме установил для указанных категорий граждан меры социальной поддержки в виде выплаты денежной компенсации в размере 120 руб.
Кроме того, такая мера социальной поддержки была установлена Законом Пензенской области от 03.12.2004 N 693-ЗПО и квалифицированным работникам, уволенным в связи с уходом на пенсию, в том числе и сельским учителям-пенсионерам.
При определении данного размера компенсации, как правильно указал суд, законодателем учитывались требования п. 2 ст. 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, совокупный объем финансирования указанных льгот по сравнению с 2004 годом не уменьшился, а условия предоставления не ухудшились, что подтверждается исследованными в судебном заседании копиями отчетов о финансировании расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам и педагогическим работникам, перешедшим на пенсию, а также пояснениями представителя Законодательного Собрания Палийчук Н.И.
Утверждение представителя Законодательного Собрания К. о том, что установление мер социальной поддержки учителям-пенсионерам является правом, а не обязанностью субъекта РФ, как обоснованно указал суд, нашло свое подтверждение в судебном заседании.
При этом обоснованно исходил из того, что в настоящее время других нормативных правовых актов, в силу которых М. как сельский учитель-пенсионер имела бы право на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением либо на денежную компенсацию расходов на отопление и освещение квартиры в большем размере, чем установлено оспариваемой нормой, не имеется.
Ссылка заявителя в обоснование своих требований на решение Лунинского районного суда Пензенской области от 4 апреля 2005 года правильно отвергнута судом, поскольку указанное решение суда не имеет силу нормативного правового акта, кроме того, данным решением определялась возможность возмещения М. расходов на отопление и освещение за период 2002 - 2004 гг., т.е. до вступления в действие Закона Пензенской области, норма которого оспаривается.
Право сельских учителей, ушедших на пенсию, на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением было установлено Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 г. N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" (с изменениями от 21 июня 1988 г.), затем эта льгота была подтверждена постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года, утвердившим разъяснение Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 5/12-22, а также ст. 8 Закона "О социальном развитии села" от 21.12.1990 N 438-1 (в ред. Закона РФ от 28.04.93 N 4888-1).
На основании этих нормативных правовых актов заявителю ранее предоставлялись указанные льготы.
Однако Закон РФ "О социальном развитии села" признан утратившим силу Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.2004, а Постановление Совета Министров СССР и постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС, как правильно указал суд, в настоящее время применяться не могут, так как они противоречат действующему федеральному законодательству, которое не предусмотрело предоставление мер социальной поддержки сельским учителям- пенсионерам за счет федерального бюджета и не установило таких полномочий субъектам РФ.
Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что постановление Совета Министров бывшего Союза ССР и постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС по предмету, который статьей 72 Конституции РФ отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ и ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ в ред. от 21.07.2005 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не является для закона субъекта РФ нормативным правовым актом большей юридической силы.
В связи с этим не могут применяться и иные нормативные акты бывшего Союза СССР, на которые ссылалась М.
Доводы заявителя о том, что право на бесплатное отопление и освещение квартиры ей предоставлено ст. 55 Закона РФ "Об образовании", правильно признаны несостоятельными, поскольку Закон РФ "Об образовании" от 10.06.1992 N 3266-1 (с последующими изменениями и дополнениями), устанавливающий в ст. 55 меры социальной поддержки работникам образовательных учреждений, не распространяет эти меры на педагогических работников, ушедших на пенсию.
Ссылка заявителя на положения постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" правильно отвергнута судом, поскольку данный нормативный правовой акт Федеральным законом от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ признан утратившим силу, кроме того, льготы он предоставлял лишь работающим специалистам.
Следовательно, является правильным вывод суда о том, что федеральным законодательством в настоящее время не предусмотрено предоставление сельским учителям-пенсионерам возмещения расходов на оплату отопления и освещения жилья и не возложена обязанность по предоставлению таких льгот на субъект РФ.
В связи с этим в соответствии с п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) субъект РФ на своем уровне за счет собственных средств был вправе установить меры социальной поддержки в отношении бывших педагогических работников в размере, который определен субъектом РФ самостоятельно.
Таким образом, утверждение М. о нарушении оспариваемой нормой Закона ее прав, предоставленных ей федеральным законодательством, как правильно указал суд, не нашло своего подтверждения.
Доводы заявителя о нарушении оспариваемой нормой требований ст. 55 Конституции РФ обоснованно не приняты во внимание, поскольку вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, отнесен к компетенции Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Требование заявителя об изменении размера компенсации, установленного в оспариваемой норме Закона, также к компетенции суда не относится.
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Право вносить изменения в Законы Пензенской области в соответствии со ст. 22 Устава Пензенской области принадлежит Законодательному Собранию Пензенской области.
Вывод суда об отсутствии противоречий между оспариваемой нормой Закона и действующим федеральным законодательством мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе М., были предметом исследования в судебном заседании и получили надлежащую правовую оценку в решении суда.
Они по существу сводятся к нарушению и неправильному применению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Пензенского областного суда от 6 октября 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу М. - без удовлетворения.