ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 апреля 2003 года
Дело N 29-Г03-2
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего - судьи Манохиной Г.В., судей Макарова Г.В., Еременко Т.И.рассмотрела в судебном заседании от 28 апреля 2003 г. гражданское дело по заявлению К., Ш., Ж., В. о признании недействительным решения исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов N 124 от 21 марта 1985 года "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" (в редакции постановлений правительства области от 01.11.01 N 399-пП от 01.04.02 N 138-пП) по кассационной жалобе правительства Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 28 февраля 2003 г., которым постановлено: "Заявление К., Ш., Ж., В. о признании недействительным в части решения исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов N 124 от 21 марта 1985 года "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" (в редакции постановлений правительства области от 01.11.01 N 399-пП, от 01.04.02 N 138-пП) удовлетворить.
Признать пункт 1 решения исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов N 124 от 21 марта 1985 года "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" (в редакции постановлений правительства области от 01.11.01 N 399-пП, от 01.04.02 N 138-пП) в части указания на то, что квартира, а также отопление и освещение предоставляются в натуре по нормам, действующим в области. Расходы на оплату помещения должны определяться по фактически занимаемой площади, но не более чем на площадь, положенную по действующему стандарту социальной нормы площади жилья. На отопление квартир площадью до 20 кв. м включительно предоставляется 7 куб. метров дров и 0,25 куб. метра дров на каждый квадратный метр площади свыше 20, но всего не более 12 куб. метров. При предоставлении работникам на отопление других видов топлива применяется коэффициент перевода одного вида топлива в другое. На освещение квартир электроэнергией: для квартир площадью до 15 кв. метров - 140 квт. часов в год и на каждый кв. метр площади свыше 15 - по 5 квт. часов в год; для кухни - 140 квт. часов в год; для освещения коридоров и всех других подсобных помещений - 45 квт. часов в год. За счет бюджета в пределах норм производится оплата за квартиру, отопление и освещение, все остальные коммунальные услуги оплачиваются работником. При предоставлении работнику жилой площади в домах с центральным отоплением стоимость отопления оплачивается по фактической стоимости только за ту площадь, которая предоставляется бесплатно. Работники, проживающие в собственных домах, имеют право на получение бесплатно только топлива и освещения по установленным нормам, не действующим со дня его принятия.
Сообщение о решении суда после вступления его в законную силу опубликовать в газете "Пензенские губернские ведомости".
Взыскать с правительства Пензенской области в пользу К., Ш., Ж., В. в возмещение судебных расходов по оплате государственной пошлины по 2 руб. 50 коп. каждому".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия
установила:
решением Исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов от 21.03.1985 N 124 "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" (в редакции постановлений правительства области от 01.11.01 N 399-пП, от 01.04.02 N 138-пП) установлены нормы расходов на отопление и освещение квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках. Пункт 1 этого решения содержит указание на то, что квартира, а также отопление и освещение предоставляются в натуре по нормам, действующим в области. Расходы на оплату помещения должны определяться по фактически занимаемой площади, но не более чем на площадь, положенную по действующему стандарту социальной нормы площади жилья. На отопление квартир площадью до 20 кв. м включительно предоставляется 7 куб. метров дров и 0,25 куб. метра дров на каждый квадратный метр площади свыше 20, но всего не более 12 куб. метров. При предоставлении работникам на отопление других видов топлива применяется коэффициент перевода одного вида топлива в другое. На освещение квартир электроэнергией: для квартир площадью до 15 кв. метров - 140 квт. часов в год и на каждый кв. метр площади свыше 15 - по 5 квт. часов в год; для кухни - 140 квт. часов в год; для освещения коридоров и всех других подсобных помещений - 45 квт. часов в год. За счет бюджета в пределах норм производится оплата за квартиру, отопление и освещение, все остальные коммунальные услуги оплачиваются работником. При предоставлении работнику жилой площади в домах с центральным отоплением стоимость отопления оплачивается по фактической стоимости только за ту площадь, которая предоставляется бесплатно. Работники, проживающие в собственных домах, имеют право на получение бесплатно только топлива и освещения по установленным нормам.
Данное решение с последними изменениями опубликовано в номере 6 (023) газеты "Пензенские губернские ведомости" от 28.05.2002.
Учителя Ермоловской средней школы Пензенского района Пензенской области К., Ш., Ж., В. обратились в суд с заявлением о признании вышеназванного решения недействительным в части положений пункта 1, устанавливающих ограничения на бесплатное предоставление учителям отопления и освещения, указывая на то, что эти положения противоречат федеральному законодательству, а именно: ст. 55 Федерального закона "Об образовании" и ст. 59 Жилищного кодекса РФ, которые предусматривают право педагогических работников образовательных учреждений в сельской местности на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением без установления каких-либо норм.
В судебном заседании заявители свое заявление поддержали, затем заявители К., Ш. и В. изменили свои требования и просили суд признать оспариваемый нормативный акт недействительным лишь в части установления норм и ограничений на отопление, указывая на то, что они не возражают против того, чтобы льготы предоставлялись исходя из социальной нормы жилья.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе указывается о несогласии с решением суда и ставится вопрос о его отмене. В обоснование жалобы указано на то, что суд, ссылаясь на Закон РФ "Об образовании", указал, что размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен, а следовательно, не предусмотрено и ограничение в оплате услуг по отоплению и освещению жилья социальными нормами.
Однако существующие нормы предоставления жилого помещения не отменены, из чего следует, что предоставление жилья работникам образования свыше существующих норм не отвечает требованиям законодательства.
Пункт 10 постановления ВЦИК И СНК РСФСР от 10.06.1930 "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" (с учетом внесенных изменений) предусматривает предоставление квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или подлежащим учреждением, предприятием или организацией бесплатной квартиры с отоплением и освещением в натуре.
При отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна быть предоставлена в наемных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости. Необходимые средства включаются в смету соответствующего учреждения, предприятия, организации.
Жилая площадь предоставляется по нормам, установленным в данной местности. Народным комиссариатом труда РСФСР утверждена Инструкция от 17 августа 1931 г. N 49 "О применении постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 О льготах квалифицированным работникам сельских местностей и рабочих поселков" (далее именуется - Инструкция).
Согласно ч. 2 п. 6 Инструкции, освещение и топливо предоставляется работнику по нормам, установленным для учреждений данной местности с доставкой на дом.
Статья 59 Жилищного кодекса РСФСР (утв. ВС РСФСР 24 июня 1983 года) (в ред. Указов ПВС РСФСР от 18.01.1985, от 29.08.1986, Закона РСФСР от 07.07.1987; Указов ПВС РСФСР от 18.11.1988, от 19.12.1988, от 22.06.1989; Закона РСФСР от 06.07.1991 N 1552-1; Федеральных законов от 27.01.1995 N 10-ФЗ, от 22.08.1995 N 151-ФЗ, от 02.03.1998 N 45-ФЗ, от 17.04.2001 N 48-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 31.12.2002 N 187-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 N 3-П, от 23.06.1995 N 8-П), устанавливает, что специалисты, работающие и проживающие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользуются бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением. В соответствии с Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик перечни категорий специалистов, обеспечиваемых таким помещением, и порядок предоставления им жилых помещений устанавливаются Советом Министров СССР и Советом Министров РСФСР.
Статья 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в ред. Федеральных законов от 13.01.1996 N 12-ФЗ, от 16.11.1997 N 144-ФЗ, от 20.07.2000 N 102-ФЗ, от 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 13.02.2002 N 20-ФЗ, от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 25.06.2002 N 71-ФЗ, от 25.07.2002 N 112-ФЗ, от 10.01.2003 N 11-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 N 13-П, Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, от 24.12.2002 N 176-ФЗ) предусматривает, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Согласно п. п. "е", "к" ст. 72 и п. п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ общие вопросы образования и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.
Поскольку действующим федеральным законодательством данный порядок не определен, Исполнительный комитет Пензенского областного Совета народных депутатов установил нормы бесплатного предоставления отопления и освещения согласно решению от 21.03.1985 N 124 "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках", исходя из норм жилой площади.
Указанное решение N 124 не противоречит статье 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающей верховенство Конституции Российской Федерации по отношению к другим нормативным актам.
Кроме того, вышеуказанные законы закрепляют право педагогических работников на бесплатное отопление и освещение лишь жилой площади, но не общей площади их квартир или домов. Указанным категориям граждан предоставляется бесплатно лишь освещение жилой площади, но не пользование электрической энергией в целом, включая пользование электронагревательными приборами.
Льготы, как указано выше, предоставляются на основании решения Исполнительного комитета Пензенского областного Совета народных депутатов от 21.03.1985 N 124.
С учетом этих требований законов в решении от 21.03.1985 N 124 "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" и определены нормы предоставляемых услуг по отоплению и освещению жилой площади квартир (домов) квалифицированным работникам, проживающим в сельской местности и рабочих поселках.
Правительство Пензенской области в целях приведения указанного решения N 124 в соответствие с действующим федеральным законодательством, внесло в него изменения постановлениями правительства области от 01.11.2001 N 399-пП, от 01.04.2002 N 138-пП.
Норма предоставления жилой площади в Пензенской области определена Правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Пензенской области, утвержденных решением исполкома Пензенского областного Совета народных депутатов и Президиума областного совета профессиональных союзов от 10 декабря 1984 года N 661 (в редакции от 26.05.1986 N 273) (часть 2, пункт 42), и установлена на одного человека в размере не менее 9 кв. метров.
Данная норма установлена исходя из размера средней обеспеченности жителей Пензенской области жилой площадью.
Статья 38 ЖК РСФСР предусматривает норму жилой площади 12 кв. метров на одного человека.
Социальная норма площади жилья - размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг.
Федеральный стандарт составляет 18 кв. метров общей площади жилья на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. метра - на семью из двух человек и 33 кв. метра - на одиноко проживающего человека по Постановлению Правительства РСФСР от 26.05.1997 N 621 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг".
Правительство области - высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Пензенской области и в своей деятельности обязано руководствоваться нормативными актами, принятыми прежними исполнительными органами государственной власти в пределах компетенции, предоставленной им действующим федеральным законодательством, если эти акты в установленном порядке не признаны утратившими силу. Указанные нормативные правовые акты не признаны утратившими силу, на них заявители ссылаются в исковом заявлении.
Все вышеуказанные документы и доводы были представлены в суд и судом были исследованы в ходе судебного разбирательства и нашли свое отражение в решении суда от 28 февраля 2003 года. Решение от 21.03.1985 N 124 "О коммунальных услугах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" (с внесенными изменениями) не противоречит действующему федеральному законодательству и не нарушает права заявителей.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.
При вынесении решения суд считал установленным и исходил из того, что согласно п. п. "е", "к" ст. 72 и п. п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ общие вопросы образования и жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству; при наличии такого противоречия действует федеральный закон.
В соответствии со ст. 59 ЖК РСФСР и п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 "Об образовании" (с последующими изменениями и дополнениями) педагогические работники общеобразовательных учреждений пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности и рабочих поселках, при этом размер общей площади жилья на федеральном уровне не ограничен.
Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках" устанавливает льготы специалистам, проживающим в сельской местности, по бесплатному предоставлению отопления и освещения без каких-либо ограничений и норм. По нормам предоставляется только жилое помещение.
Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством от платы за отопление и освещение эти работники освобождены независимо от размера занимаемого жилого помещения.
Ссылка представителя правительства области на положения Инструкции Наркомтруда РСФСР от 17 августа 1931 года N 49, не свидетельствует о законности установления норм бесплатного предоставления отопления и освещения, поскольку эта Инструкция ограничивает права работников по сравнению с федеральным законом, в связи с чем не может быть применена.
Нельзя признать законной и ссылку представителя Правительства области на Постановление Правительства РФ от 26 мая 1997 года N 621 "О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг". Как следует из данного Постановления, оно фактически содержит механизм формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению льгот специалистам, проживающим в сельской местности.
Кроме того, устанавливая нормы потребления жилищно-коммунальных услуг, правительство области не представило доказательств их обоснованности, а также доказательств того, что эти нормы не ограничивают льгот для работников образования, проживающих в сельской местности и рабочих поселках.
При таких обстоятельствах оспариваемый нормативный акт в части установления норм и ограничений по бесплатному предоставлению отопления и освещения работникам образования, проживающим в сельской местности, противоречит федеральному законодательству и нарушает права заявителей.
В соответствии с п. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований.
Поэтому суд считает необходимым признать оспариваемый нормативный акт противоречащим закону не только в части установленных этим актом нормативов потребления отопления и ограничения до 12 куб. метров дров, но и в части положений, устанавливающих нормы потребления освещения и ограничения по предоставлению льгот в пределах социальной нормы жилья.
Согласно п. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд считает необходимым признать эти положения недействующими со дня принятия оспариваемого нормативного акта, поскольку на момент его принятия действовали и ст. 59 ЖК РСФСР, и постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930, которым этот акт противоречит.
Судебная коллегия считает суждение суда первой инстанции правильным, поскольку оно соответствует требованиям определяющих решение по делу ст. 59 ЖК РСФСР и п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" (с последующими изменениями и дополнениями), содержание которых в решении суда раскрыто. Дана оценка и доводам представителя правительства относительно положений других указанных им законодательных актов, которая является результатом правильного толкования и применения нормативных актов и считать вывод суда ошибочным оснований не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Пензенского областного суда от 28 февраля 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу правительства Пензенской области - без удовлетворения.