ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 марта 2007 г. N 64-Г07-6
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Калининой Л.А., Маслова А.М.
рассмотрела в судебном заседании кассационные жалобы Дыхновой Т.И., Князевой С.А., Потоцкого В.И., Скорняковой Е.Д. и Сотниковой Е.И. об отмене решения Сахалинского областного суда от 13 ноября 2006 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшего решение оставить без изменения, Судебная коллегия
установила:
Дыхнова Т.И., Князева С.А., Потоцкий В.И., Скорнякова Е.Д. и Сотникова Е.М. обратились в Сахалинский областной суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия:
подпункта 1.1.4 пункта 1 постановления администрации Сахалинской области от 16 декабря 2004 года N 194-па "О мерах социальной поддержки ветеранов труда и участников трудового фронта", которым ветеранам труда была установлена ежемесячная денежная выплата в размере 240 рублей, и пункта 4 прилагаемого к этому постановлению Положения о порядке денежной выплаты ветеранам и участникам трудового фронта;
пункта 8 постановления администрации Сахалинской области от 18.01.2005 N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" в части признания утратившим силу подпункта 1.1.4 пункта 1 постановления администрации
Сахалинской области от 16.12.2004 N 194-па "О мерах социальной поддержки ветеранов труда и участников трудового фронта";
подпункта 4.1 пункта 4 постановления администрации Сахалинской области от 9 августа 2005 N 139-па "О переводе натуральных льгот реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области, на денежные выплаты в 2005 году" в части установления ЕДВ в размере 180 рублей вместо бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов и оплаты 50% стоимости абонентской платы за пользование телефоном;
пункта 1 постановления администрации Сахалинской области от 15.12.2005 N 230-па "О стоимости единого социального проездного билета на проезд автомобильным транспортом общего пользования (кроме таксомоторов индивидуального пользования) в городском и пригородном сообщениях" в части установления с 1 января 2006 года стоимости данного билета для ветеранов труда в размере 180 рублей;
подпункта 4 пункта 1 статьи 5 Закона Сахалинской области N 101-30 от 21 декабря 2005 года "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" в части предоставления ветеранам труда ЕДВ в размере 480 рублей;
абзаца 2 пункта 6 постановления администрации Сахалинской области от 23 декабря 2005 года N 238-па "Об утверждении Положения о порядке реализации и учета единых социальных проездных билетов, дающих право на проезд на автомобильном транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения для льготных категорий на территории Сахалинской области" в части признания утратившим силу подпункта 3.1.3 пункта 3 постановления администрации Сахалинской области от 18.01.05 года N 5-па;
абзацев 3 - 5 пункта 1 постановления от 3 февраля 2006 года N 16-па "Об отмене некоторых нормативно-правовых актов Сахалинской области" в части признания утратившими силу подпункта 3.1.4 пункта 3 постановления от 18.01.2005 года N 5-па в редакции постановления от 12.05.2005 N 78-па;
подпункта 1.1. пункта 1 постановления от 15 мая 2006 года N 116-па "О социальном проездном билете на проезд автомобильным транспортом общего пользования в муниципальных образованиях" и пункта 2 этого же постановления в части отмены постановления N 164-па от 5.09.2005 года, пункта 1 постановления N 230-па от 15.12.2005 года и постановления N 238-па от 23.12.2005 года;
подпункта 16.4 Приложения N 4 к Закону Сахалинской области от 22 декабря 2003 года N 458 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" в части размера расходов областного бюджета по целевой статье "Расходы на реализацию льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" в части полномочий субъектов Российской Федерации";
подпункта 10.3 Приложения N 5 к Закону Сахалинской области от 20 декабря 2004 года N 555 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" в части размера расходов на предоставление льгот ветеранам труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
Приложения N 5 к Закону Сахалинской области от 23 декабря 2005 года N 104-ЗО "Об областном бюджете Сахалинской области на 2006 год" в части размера расходов на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и пункта 17 Приложения N 7 к этому Закону в части объема финансирования Закона "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области".
В обоснование своих требований заявители сослались на противоречие оспариваемых норм Федеральным законам "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О ветеранах".
По мнению заявителей, установленным правовым регулированием в оспариваемых ими положениях нарушены их права, как ветеранов труда, на социальную защиту, которые они имели в виде натуральных льгот по состоянию на 31 декабря 2004 года и которые были отменены вопреки статье 153 Федерального закона N 122-ФЗ, без соразмерной денежной компенсации.
Считают, что размер ежемесячных денежных выплат, установленный оспариваемыми правовыми нормами, в том числе Законом Сахалинской области от 21.12.05 года N 101-ЗО, ниже совокупного объема финансирования льгот ветеранов труда, которые они имели по состоянию на 31.12.2004 года, заниженный совокупный объем финансирования прав и льгот ветеранов труда предусматривал и бюджет Сахалинской области в 2004-2006 годах, что повлекло снижение ранее достигнутого уровня социальной защиты этой категории лиц.
Сахалинская областная Дума, Губернатор и администрация Сахалинской области с требованиями заявителей не согласились.
Решением Сахалинского областного суда от 13 ноября 2006 года дело по заявлению Дыхновой Т.Н., Князевой С.А., Потоцкого В.И., Скорняковой Е.Д. и Сотниковой Е.М. в части оспаривания подпункта 1.1. пункта 1 постановления от 15 мая 2006 года N 116-па "О социальном проездном билете на проезд автомобильным транспортом общего пользования в муниципальных образованиях" передано на рассмотрение в Южно-Сахалинский городской суд.
В части оспаривания подпункта 1.1.4 пункта 1 постановления администрации Сахалинской области от 16 декабря 2004 года N 194-па "О мерах социальной поддержки ветеранов труда и участников трудового фронта" и пункт 4 прилагаемого к нему Положения о порядке денежной выплаты ветеранам и участникам трудового фронта;
пункта 4.1 постановления администрации Сахалинской области от 9 августа 2005 N 139-па "О переводе натуральных льгот реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области, на денежные выплаты в 2005. году";
пункта 1 постановления администрации Сахалинской области от 15.12.2005 N 230-па "О стоимости единого социального проездного билета на проезд автомобильным транспортом общего пользования (кроме таксомоторов индивидуального пользования) в городском и пригородном сообщениях";
подпункта 16.4 Приложения N 4 к Закону Сахалинской области от 22 декабря 2003 года N 458 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" в части размера расходов областного бюджета по целевой статье "Расходы на реализацию льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" в части полномочий субъектов Российской Федерации";
подпункта 10.3 Приложения N 5 к Закону Сахалинской области от 20 декабря 2004 года N 555 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" в части размера расходов на предоставление льгот ветеранам труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, производство прекращено.
В удовлетворении остальных требований заявителям отказано.
Дыхнова Т.И., Князева С.А., Потоцкий В.И., Скорнякова Е.Д. и Сотникова Е.М. с выводами суда не согласились, в кассационной жалобе просят решение отменить с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе. Суть доводов сводится к нарушениям норм процессуального и материального права.
Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия находит ее подлежащей удовлетворению в части по следующему основанию.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года N 2, под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Принимая решение о передаче дела на рассмотрение по подсудности в Южно-Сахалинский городской суд касательно оспариваемого заявителями подпункта 1.1 пункта 1 постановления Сахалинской области 15 мая 2006 года "О социальном проездном билете на проезд автомобильным транспортом общего пользования в муниципальных образованиях", суд пришел к выводу о том, что оспариваемая правовая норма не устанавливает обязательных правил поведения, она не является нормативной, а, поэтому, дело в этой части, в силу статьи 26 ГПК РФ, неподсудно Сахалинскому областному суду и подлежит передаче для рассмотрения в Южно-Сахалинский городской суд в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 33 ГПК РФ.
Между тем, как следует из анализа названного постановления, оспариваемая норма, которой рекомендовано главам администраций муниципальных образований ввести с 1 июня 2006 года на территории муниципальных образований социальный проездной билет на проезд автомобильным транспортом общего пользования (кроме таксомоторов индивидуального пользования) в муниципальном и пригородном сообщениях по наиболее важным социальным, маршрутам для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки, принята органом государственной власти субъекта РФ в рамках его компетенции, является общеобязательным предписанием (пусть и в форме рекомендации), рассчитана на неопределенный круг лиц и многократное применение, и таким образом, как по форме, так и по содержанию имеет нормативную направленность, а, следовательно, должна быть предметом оспаривания в Сахалинском областном суде в порядке нормоконтроля.
В соответствии со статьей 251 ГПК РФ граждане, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или частично.
В силу статьи 26 ГПК РФ такие дела подсудны областному суду.
В этой связи решение суда о передаче дела в Сахалинский городской суд является необоснованным, а поэтому подлежит отмене с возвращением вопроса в Сахалинский областной суд для рассмотрения по существу.
Что же касается решения в той его части, которой производство по делу прекращено, Судебная коллегия, находит выводы суда в этой части законными и обоснованными, а решение не подлежащим отмене.
При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что:
подпункт 1.1.4 пункта 1 постановления администрации Сахалинской области от 16 декабря 2004 года N 194-па "О мерах социальной поддержки ветеранов труда и участников трудового фронта" и пункт 4 прилагаемого к нему Положения о порядке денежной выплаты ветеранам и участникам трудового фронта признаны утратившими силу постановлением администрации Сахалинской области от 18.01.2005 N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" с 21 января 2005 года;
пункт 4.1 постановления администрации Сахалинской области от 9 августа 2005 N 139-па "О переводе натуральных льгот реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области, на денежные выплаты в 2005 году" признан утратившим, силу с 22 февраля 2006 года постановлением администрации Сахалинской области от 3 февраля 2006 года N 16-па "Об отмене некоторых нормативных правовых актов Сахалинской области";
пункт 1 постановления администрации Сахалинской области от 15.12.2005 N 230-па "О стоимости единого социального проездного билета на проезд автомобильным транспортом общего пользования (кроме таксомоторов индивидуального пользования) в городском и пригородном сообщениях" признан утратившим силу с 1 июня 2006 года постановлением администрации Сахалинской области от 15 мая 2006 N 116-па "О социальном проездном билете на проезд автомобильным транспортом общего пользования в муниципальных образованиях";
При таких обстоятельствах, суд правильно отметил, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут, вследствие чего такие акты не могут быть предметом судебной проверки.
В силу статей 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предметом судебного рассмотрения могут быть лишь правовые акты (нормативного и индивидуального характера), которые на время их оспаривания являются действующими и влекущими нарушение гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения.
Данный вывод суда согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, нашедшей отражение, в том числе в определении N 13-О от 16 февраля 2006 года проверка судом общей юрисдикции законности нормативно-правовых актов, утративших силу к моменту обращения гражданина в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, является недопустимой.
Прекращая производство по делу в части признания недействующими подпункта 16.4 Приложения N 4 к Закону Сахалинской области от 22 декабря 2003 года N 458 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2004 год" в части размера расходов областного бюджета по целевой статье "Расходы на реализацию льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" в части полномочий субъектов Российской Федерации";подпункта 10.3 - Приложения N 5 к Закону Сахалинской области от 20 декабря 2004 года N 555 "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год" в части размера расходов на предоставление льгот ветеранам труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, суд исходил из того, что законы Сахалинской области о бюджете на 2004 и 2005 годы на день обращения заявителей с требованием о признании их недействующими прекратили свое действие в связи с истечением периодов времени, на которые они были приняты, а поэтому не могут быть предметом судебного оспаривания.
Такой вывод является обоснованным, согласуется с требованиями как вышеуказанных статей 251, 253 ГПК РФ, так и статей 12, 15, 65, 83, 85, 92, 98, 111, 213, 214, 242, 264, 275 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которых образование, расходование бюджета формируется в расчете на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, в пределах и по итогам которого реализуются предоставленные законом полномочия, а поэтому решение в этой части является законным и не подлежит отмене.
Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения в той части, которой отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими:
пункта 8 постановления администрации Сахалинской области от 18.01.2005 N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта и ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" в части признания утратившим силу подпункта 1.1.4 пункта 4 постановления от 16.12.04 года N 194-па;
абзаца 2 пункта 6 постановления администрации Сахалинской области от 23.12.2005 N 238-па "Об утверждении Положения о порядке реализации и учета единых социальных проездных билетов, дающих право на проезд на автомобильном транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения для льготных категорий на территории Сахалинской области" в части признания утратившим силу подпункта 3.1.3 пункта 3 постановления администрации Сахалинской области от 18.01.2005 N 5-па.
абзацев 3 - 5 пункта 1 постановления от 3 февраля 2006 года N 16-па "Об отмене некоторых нормативно-правовых актов Сахалинской области" в части признания утратившими силу подпункта 3.1.4 пункта 3 постановления от 18.01.2005 года N 5-па в редакции постановления от 12.05.2005 N 78-па;
пункта 2 постановления от 15 мая 2006 года N 116-па "О социальном проездном билете на проезд автомобильным транспортом общего пользования в муниципальных образованиях" в части отмены постановления N 164-па от 5.09.2005 года, пункта 1 постановления N 230-па от 15.12.2005 года и постановления N 238-па от 23.12.2005 года.
Принимая решение в этой части, суд правильно исходил из того, что оспариваемые нормы приняты в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, по вопросу, финансирование которого осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации, требования Федерального закона N 122 от 22 августа 2004 года, предъявляемые к установлению порядка и условий предоставления мер социальной поддержки соблюдены, а именно, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат с 1 января 2005 года не уменьшен.
Как следует из материалов дела, объем финансирования на реализацию Федерального закона "О ветеранах" в части полномочий субъектов Российской Федерации в 2004 году составил 20436 тысяч рублей, объем финансирования льгот ветеранов труда в 2005 году увеличился до 353 435 тысяч рублей, а на 2006 год объем этого финансирования предусмотрен в размере 604 069 тысяч рублей, что не противоречит нормам абзаца 2 части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 13 ноября 2006 года в части передачи на рассмотрение в Южно-Сахалинский городской суд отменить с возвращением вопроса в Сахалинский областной суд для рассмотрения по существу.
В остальной части решение Сахалинского областного суда от 13 ноября 2006 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Дыхновой Т.И., Князевой С.А., Потоцкого В.И., Скорняковой Е.Д. и Сотниковой Е.И. - без удовлетворения.