ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 ноября 2013 г. N 67-АПГ13-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.
судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.В.
при секретаре Паршиной М.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Новосибирской области о признании недействующими отдельных положений Порядка назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области, утвержденного постановлением правительства Новосибирской области от 23 апреля 2013 г. N 180-п по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Новосибирского областного суда от 30 августа 2013 г., которым в удовлетворении заявления прокурора отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Правительства Новосибирской области Гвоздевой А.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшего решение суда отменить и производство по делу прекратить, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
23 апреля 2013 г. правительством Новосибирской области принято постановление N 180-п "Об установлении порядка назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области" (далее - постановление), которое было опубликовано на официальном сайте Правительства Новосибирской области http://www.adm.nso.ru 23 апреля 2013 г., и в печатном издании "Советская Сибирь" 7 мая 2013 г., N 81.
Пунктом 1 постановления установлен Порядок назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области (далее - Порядок).
Указанный Порядок разработан в соответствии с Законом Новосибирской области от 5 декабря 1995 г. N 29-ОЗ "О социальной помощи на территории Новосибирской области" и определяет процедуру назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области (пункт 1 Порядка).
Пунктом 5 Порядка установлен перечень документов предоставляемых с заявлением об оказании социальной помощи, в числе которых документы о доходах всех совместно проживающих с гражданином и ведущих общее хозяйство лиц за последние 6 месяцев, предшествующих месяцу обращения. В случае, если данным документом является справка о подтверждении получения пенсии, выданная территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации или иным органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, то она представляется заявителем по собственной инициативе (подпункт 3 пункта 5 Порядка).
Решение о назначении или об отказе в назначении социальной помощи принимается министерством (отделом) в течение 30 календарных дней со дня регистрации заявления, поданного гражданином, о чем он уведомляется в указанный срок. При необходимости дополнительной проверки представленных документов (при сомнении в их подлинности или недостоверности представленной в них информации) и подтверждения оснований для назначения социальной помощи срок принятия решения может быть продлен на 30 календарных дней, о чем заявитель уведомляется с указанием причин и срока принятия решения. В случае отсутствия права, представления заявителем неполных и (или) недостоверных сведений министерство (отдел) отказывает заявителю в назначении социальной помощи (пункт 15 Порядка).
Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании не действующим подпункта 3 пункта 5 Порядка в части слов "за последние 6 месяцев", пункта 15 Порядка в части слов "в течение 30 календарных дней" и "может быть продлен на 30 календарных дней" ссылаясь на их противоречие статье 4 Федерального закона от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи", части 3 статьи 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", которыми уже установлены сроки отличные от сроков определенных субъектом Российской Федерации.
Решением Новосибирского областного суда от 30 августа 2013 г. заявление прокурора оставлено без удовлетворения.
В апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просит решение отменить как незаконное и необоснованное, производство по делу прекратить.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые прокурором положения Порядка приняты в соответствии с Законом Новосибирской области "О социальной помощи на территории Новосибирской области" для определения процедуры назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области и законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, поскольку орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет собственных средств устанавливать дополнительные виды социальной помощи, порядок и сроки рассмотрения заявлений о предоставлении дополнительной социальной помощи, а также период, за который будет производиться исчисление среднедушевого дохода для оказания социальной помощи в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации, принятым в виде дополнительной меры социальной помощи за счет средств субъекта.
Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда, поскольку они основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
Статьей 2 указанного Федерального закона установлено, что законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", Федерального закона "О государственной социальной помощи", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 4 Федерального закона "О государственной социальной помощи" к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи.
Частью 1 статьи 5 этого же Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными данным Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным Федеральным законом, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (статья 7 приведенного Федерального закона).
Статьей 8 Федерального закона "О государственной социальной помощи" установлен порядок назначения государственной социальной помощи.
Так, часть 2 указанной статьи устанавливает, что государственная социальная помощь, назначается по заявлению гражданина, в котором указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности, а также сведения о получении государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг. Порядок назначения государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также форма социального контракта устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Уведомление о назначении государственной социальной помощи или об отказе в ее назначении должно быть направлено в письменной форме заявителю органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания заявителя не позднее чем через 10 дней после обращения заявителя и представления им необходимых документов. При необходимости проведения дополнительной проверки (комиссионного обследования) органом социальной защиты населения представленных заявителем сведений о доходах семьи (одиноко проживающего гражданина) данный орган должен дать в указанный срок предварительный ответ с уведомлением о проведении такой проверки. В таком случае окончательный ответ должен быть дан заявителю не позднее чем через 30 дней после подачи заявления (часть 3 статьи 8 Федерального закона "О государственной социальной помощи").
Из изложенных выше положений федерального законодательства следует, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу выплаты государственной социальной помощи, а также устанавливать порядок назначения и ее выплаты, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. При этом данные полномочия осуществляются в части не урегулированной федеральным законом.
Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий правительством Новосибирской области утвержден Порядок, пункт 15 которого в части слов "в течение 30 календарных дней" и "может быть продлен на 30 календарных дней" устанавливает иное, чем предусмотрено в федеральном законе регулирование сроков рассмотрения заявлений об оказании социальной помощи, и, увеличивая указанные сроки, создает административные препятствия для граждан и ограничивает их права на получение информации о принятом органом социальной защиты населения решении по его обращению и получение социальной помощи в срок не позднее 10 дней, предусмотренный частью 3 статьи 8 Федерального закона "О государственной социальной помощи".
Подпунктом 3 пункта 5 оспариваемого Порядка предусмотрено предоставление документа о доходах всех совместно проживающих с гражданином и ведущих общее хозяйство лиц за последние 6 месяцев, предшествующих месяцу обращения, что противоречит статье 4 Федерального закона от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи", в соответствии с которой расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производится исходя из суммы доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи.
С учетом изложенного решение суда об отказе в удовлетворении требований прокурора Новосибирской области о признании не действующими подпункта 3 пункта 5 в части слов "за последние 6 месяцев" и пункта 15 в части слов "в течение 30 календарных дней" и "может быть продлен на 30 календарных дней" Порядка, утвержденного постановлением правительства Новосибирской области от 23 апреля 2013 г. N 180-п, не может быть признано законным и подлежит отмене.
Суд неправильно применил нормы материального права, в частности абзац 5 статьи 26.3.1 Федерального закона 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку оспариваемым актом был урегулирован порядок предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области, в том числе и малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, виды которой предусмотрены Федеральным законом N 178-ФЗ от 17 июля 1999 г., а не только дополнительные меры социальной помощи для отдельных категорий граждан, устанавливаемые в Новосибирской области за счет средств субъекта. В соответствии со статьей 4 данного Федерального закона в Российской Федерации устанавливаются виды государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории Российской Федерации, что является расходным обязательством субъектов Российской Федерации в силу федерального закона (часть 2 статьи 5).
Следовательно, обязательства субъекта в социальной сфере, императивно установленные Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ, хотя и являются расходным обязательством субъекта (в силу федерального закона), не могут быть расценены как дополнительные меры социальной помощи, оказываемые субъектом за счет собственных средств в порядке абзаца 5 статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.
Ссылки представителя правительства Новосибирской области на приказ Министерства социального развития Новосибирской области от 5 июля 2012 г. N 650 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Социальная поддержка населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы" как на нормативный правовой акт, регулирующий порядок оказания социальной помощи, предусмотренной Федеральным законом N 178-ФЗ от 17 июля 1999 г. на территории Новосибирской области, не могут быть приняты во внимание, поскольку данным актом не урегулированы правоотношения по порядку назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области в части, в какой они урегулированы оспариваемыми нормами, а именно не устанавливаются требования к документам, прилагаемым к заявлению об оказании социальной помощи, и срокам, в течение которых принимается решение о назначении или об отказе в назначении социальной помощи.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт, принятый по вопросам совместного ведения, регламентирующий порядок реализации предписаний федерального законодательства, не может вводить собственное регулирование по вопросам, уже урегулированным нормами федерального закона.
Вместе с тем, постановлением правительства Новосибирской области от 17 сентября 2013 г. N 395-п "Об установлении порядка назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области" постановление правительства Новосибирской области от 23 апреля 2013 г. N 180-п "Об установлении Порядка назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области" признано утратившим силу.
Таким образом, на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции оспариваемый прокурором Новосибирской области акт утратил силу, т.е. является недействующим, в связи с чем не может быть предметом проверки в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
По смыслу статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предметом судебного оспаривания могут являться лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований являются действующими и влекущими нарушение прав, свобод и законных интересов граждан.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия полагает решение суда отменить, производство по делу на основании статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прекратить.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Новосибирского областного суда от 30 августа 2013 г. отменить, производство по настоящему делу по заявлению прокурора Новосибирской области о признании не действующими подпункта 3 пункта 5 в части слов "за последние 6 месяцев" и пункта 15 в части слов "в течение 30 календарных дней" и "может быть продлен на 30 календарных дней" Порядка назначения и предоставления социальной помощи на территории Новосибирской области, утвержденного постановлением правительства Новосибирской области от 23 апреля 2013 г. N 180-п - прекратить.