ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 октября 2005 г. N 47-Г05-18
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.
судей Харланова А.В., Меркулова В.П.
рассмотрела в судебном заседании 26 октября 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению и.о. прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 15 июля 2005 г., которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению Указа главы администрации Оренбургской области от 2 апреля 2003 г. N 14-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Администрации Оренбургской области Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением, полагая, что пункты 1, 2.1, 2.2, 3 Указа главы администрации области N 14-ук от 02.04.2003 г. "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области" с последующими изменениями, пункты 1.5, 1.6, абзацы 3, 4, 5, 6 пункта 2.2, пункты 2.4, 2.6, 2.7, 2.8, 3.1, 3.3, 4.1, 4.2, 5.2, 5.6 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (приложение N 1 к Указу); вводная часть, абзацы 2, 3, 5 пункта 1.1, абзац 3 пункта 1.2, абзац 7 раздела 2, абзацы 6 и 11 раздела 3 Положения о наблюдательном совете по ведению именных накопительных вкладов "Губернаторский" (приложение N 2 к Указу), в части открытия вкладов, заключения договора о порядке взаимодействия администрации области с Оренбургским ипотечным коммерческим банком "Русь" (далее ОИКБ "Русь") по поручению проведения отдельных действий со средствами областного бюджета без проведения конкурса, противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 971 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О банках и банковской деятельности".
В обоснование своих доводов прокурор указал, что 2 апреля 2003 г. главой администрации области издан Указ N 14-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области". На основании пункта 1 данного Указа каждому новорожденному жителю Оренбургской области, начиная с 1 января 2003 г., подлежит открытию именной накопительный вклад "Губернаторский" в Оренбургском ипотечном коммерческом банке "Русь" с первоначальным взносом в размере 1000 рублей. Соответственно пунктами 2.1 и 2.2 Указа утверждены Положение об именном накопительном вкладе "Губернаторский" согласно приложению N 1 и Положение о наблюдательном совете по ведению именных накопительных вкладов "Губернаторский" согласно приложению N 2, которые устанавливают порядок взаимодействия структурных подразделений администрации области - финансового управления и ГУСЗН области с ипотечным коммерческим банком "Русь".
Пунктом 1.5 Положения определено, что Оренбургский ИКБ "Русь" является уполномоченным банком для выполнения работ и услуг, предусмотренных настоящим положением и договором, заключенным финансовым управлением и ГУСЗН области с ОИКБ "Русь". То есть администрация области Положением об именном накопительном вкладе "Губернаторский", утвержденным Указом главы администрации области N 14-ук, уполномочила ИКБ "Русь" на совершение от ее имени и за счет бюджетных средств, полученных от финансового управления администрации области через ГУСЗН области, указанных действий по открытию, ведению и выдаче вклада, что соответствует условиям договора поручения, предусмотренного статьей 971 ГК РФ.
Во исполнение пункта 3 Указа между финансовым управлением Оренбургской области, Главным управлением социальной защиты населения области и Оренбургским коммерческим банком "Русь" был заключен 23 мая 2003 г. договор, в котором определен порядок их взаимодействия по перечислению денежных средств, полученных по заявке от финансового управления, на счет банка, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств. На момент принятия оспариваемого Указа главы администрации области предусматривалось его финансирование за счет средств внебюджетного фонда. Однако, Указом главы администрации области от 10.03.2005 г. N 29-ук "О внесении изменений в указы главы администрации области" пункт 4 оспариваемого Указа N 14-ук изложен в новой редакции, которая предусматривает финансирование расходов на открытие именных накопительных вкладов "Губернаторский" за счет средств областного бюджета. Согласно информации, предоставленной финансовым управлением администрации области, в 2005 г. открытие именных накопительных вкладов для новорожденных стало осуществляться за счет средств областного бюджета. Ассигнования на финансирование указанных расходов предусмотрены Законом области "Об областном бюджете на 2005 год" от 31.12.2004 г. Главному управлению социальной защиты населения области по разделу "Социальная политика". По мнению прокурора, вышеуказанные нормы оспариваемого Указа и Положений к нему в части открытия вкладов, заключения договора о порядке взаимодействия администрации области с ИКБ "Русь" по поручению проведения отдельных действий со средствами областного бюджета без проведения конкурса, противоречат п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 971 Гражданского кодекса РФ и Федеральному закону "О банках и банковской деятельности". При этом прокурор указал, что положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 БК РФ установили, что счета бюджетов обслуживает Банк России. Кредитные организации могут выполнять функции Банка России, предусмотренные п. 2 ст. 155 БК РФ в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Статья 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" устанавливает, что кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществлять операции со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств.
Поскольку конкурса по определению банка для открытия именных накопительных вкладов "Губернаторский" в ОИК банке "Русь" не проводилось, на осуществление данной региональной программы в настоящее время задействованы средства областного бюджета, прокурор просил признать пункты 1, 2.1, 2.2, 3 Указа Главы администрации области N 14-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области" от 2 апреля 2003 г. (с дальнейшими изменениями); пункты 1.5, 1.6, абзацы 3, 4, 5, 6 пункта 2.2, пункты 2.4, 2.6, 2.7, 2.8, 3.1, 3.3, 4.1, 4.2, 5.2, 5.6 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (приложение N 1 к Указу); вводную часть, абзацы 2, 3, 5 пункта 1.1, абзац 3 пункта 1.2, абзац 7 раздела 2, абзацы 6 и 11 раздела 3 Положения о наблюдательном совете по ведению именных накопительных вкладов "Губернаторский" (приложение N 2 к Указу) в части открытия именных накопительных вкладов "Губернаторский" в ОИКБ "Русь", заключения договора и порядка взаимодействия администрации области и ее структурных подразделений с коммерческим банком "Русь" по поручению проведения отдельных действий со средствами областного бюджета без проведения конкурса, противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.
В судебном заседании прокурор поддержала данное заявление, за исключением указания в нем на несоответствие оспариваемых норм статье 971 ГК РФ, пояснив, что в заявлении ссылка на эту норму ГК РФ сделана в обоснование требования и в подтверждение того, что между сторонами вышеуказанного трехстороннего договора от 23 мая 2003 г. был заключен договор поручения. В дополнение обоснования заявления указала на то, что, несмотря на то, что перечисленные из бюджета области в ОИКБ "Русь" денежные средства размещаются на лицевых счетах вкладов конкретных новорожденных лиц, администрация области остается распорядителем и собственником этих вкладов вплоть до выдачи денег по вкладу лицу, на чье имя он был открыт. А в случае неполучения этим лицом по достижению 18 лет денег с вклада, эти денежные средства в установленном порядке возвращаются в бюджет области. При этом прокурор сослалась на пункты 1.2, 5.4 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский", на пункты 1.5, 6.1 Регламента по открытию счетов вклада "Губернаторский", на пункт 3 Основного положения по вкладу. Поскольку администрация области остается распорядителем и собственником денежных средств по вкладам на новорожденных до достижения ими 18 лет, оспариваемым Указом N 14-ук между администрацией области и ОИКБ "Русь" установлены, по мнению прокурора, отношения по обслуживанию бюджетных средств, что недопустимо без проведения конкурса. Просила заявление удовлетворить. При этом уточнила, что прокуратурой оспариваются нормы, указанные в просительной части заявления, пояснив при этом, что в мотивировочной части заявления ошибочно указано на оспаривание пунктов 1, 2.1, 2.2, 3 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский".
Представитель администрации Оренбургской области просила в удовлетворении заявления отказать, утверждая, что оспариваемые нормы не устанавливают отношения между администрацией области и ОИКБ "Русь" по открытию и обслуживанию счетов бюджета, а регулируют порядок открытия и ведения вклада на новорожденных детей в соответствии с оспариваемым Указом главы администрации области. Поэтому ссылка в заявлении в подтверждение заявленных требований на статьи 155, 156 Бюджетного кодекса РФ и статью 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" является, по ее мнению, несостоятельной, так как эти нормы к рассматриваемым по делу отношениям не применимы.
Решением Оренбургского областного суда от 15 июля 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении и.о. прокурора области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решений суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 2 апреля 2003 года главой администрации Оренбургской области принят Указ N 14-ук "О дополнительных мерах социальной поддержки семей с новорожденными детьми в Оренбургской области", который опубликован в газете "Оренбуржье" от 15 и 22 апреля 2003 г. в номерах соответственно 62, 66. Данным указом, в том числе, утверждены Положение об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (Приложение N 1) и Положение о наблюдательном совете по ведению именных накопительных вкладов "Губернаторский" (Приложение N 2).
В оспариваемый Указ внесены изменения Указами главы администрации Оренбургской области от 15 ноября 2004 г. N 144-ук, опубликованном в газете "Оренбуржье" от 5 января 2005 г., N 1, и от 10 марта 2005 г., который опубликован в газете "Оренбуржье" от 17 марта 2005 года.
Оспариваемые нормы Указа и Приложений к нему в виде Положений предусматривают открытие каждому новорожденному жителю Оренбургской области, начиная с 1 января 2003 года, именного накопительного вклада "Губернаторский" в ОИКБ "Русь" за счет направленных туда администрацией области бюджетных средств в размере 1000 руб. на одного новорожденного; заключение в этих целях между финансовым управлением администрации области, Главным управлением социальной защиты населения Оренбургской области и ОИКБ "Русь" договора о порядке взаимодействия при исполнении условий, определенных Положением об именном накопительном вкладе "Губернаторский" (заключен 23 мая 2003 года); обеспечение финансирования расходов на открытие именных накопительных вкладов "Губернаторский" за счет средств областного бюджета; порядок открытия и ведения ОИК банком "Русь" данного вида вкладов, начисления по ним процентов в размере 2/3 ставки рефинансирования Центрального банка РФ и капитализации средств, ведения учета и отчетности; условия выплаты средств с вклада.
Согласно подпункту "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты семьи, детства; социальной защиты отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из наименования оспариваемого Указа главы администрации области, его преамбулы и пункта 4 следует, что он принят в целях социальной поддержки семей с новорожденными детьми, оздоровления демографической ситуации и создания благоприятных стартовых условий для вступления молодого поколения в самостоятельную жизнь; финансирование на эти цели предусмотрено из областного бюджета по разделу "Социальная политика".
Согласно пп. "а" п. 2 ст. 46 Устава (Основного закона) Оренбургской области глава администрации области действует самостоятельно по вопросам, связанным с полномочиями органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 50 Устава (Основного закона) Оренбургской области глава администрации области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. В форме указов принимаются, в том числе, нормативные правовые акты.
Из этого как обоснованно указал суд, следует, что оспариваемый Указ принят главой администрации Оренбургской области в пределах своих полномочий.
Несоответствие оспариваемых норм федеральному законодательству прокурор усматривает только в части выбора без проведения конкурса ОИК банка "Русь" в качестве уполномоченного банка для выполнения работ и услуг, предусмотренных Указом N 14-ук и утвержденных им Положениями. При этом ссылается на несоответствие оспариваемых норм пункту 2 статьи 155, пункту 2 статьи 156 Бюджетного кодекса и статье 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в редакции от 03.02.1996 г. N 17-ФЗ с последующими изменениями.
Согласно п. 2 ст. 155 БК РФ Банк России обслуживает счета бюджетов. В соответствии с п. 2 ст. 156 БК РФ кредитные организации выполняют функции Банка России, предусмотренные пунктом 2 статьи 156 настоящего Кодекса, в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Абзац 4 ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" предусматривает положение, по которому кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и расчеты с ними, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выделяемых для осуществления федеральных и региональных программ. Соответствующий договор должен содержать взаимные обязательства сторон и предусматривать их ответственность, условия и формы контроля за использованием бюджетных средств.
Оспариваемый Указ N 14-ук главы администрации области и утвержденные им Положения, как правильно указал суд, не предусматривают открытие и обслуживание счетов бюджета Оренбургской области в ОИКБ "Русь". Наоборот, в соответствии с п. 4 данного Указа N 14-ук денежные средства со счета бюджета (раздел Социальная политика) перечисляются в ОИКБ "Русь" для открытия накопительных вкладов на имя каждого новорожденного жителя области, то есть эти денежные средства составляют расходную часть бюджета, в связи с чем по зачислению данных денежных средств на вклады детей, они уже не являются средствами бюджета. Тем более, в ОИКБ "Русь" не открываются счета бюджета. На практике администрация области за счет бюджетных средств области вносит вклады на детей в качестве социальной поддержки. При этом администрация области не вправе распоряжаться зачисленными на вклады детей денежными средствами, за ней остаются только контрольные функции по ведению вклада с учетом специфики произведенного вклада. ОИКБ "Русь" также не осуществляет с этими денежными средствами операции как с бюджетными средствами области. Поскольку оспариваемый Указ и Положения к нему не предусматривают открытие и обслуживание в ОИКБ "Русь" счетов бюджета, а находящиеся на вкладах детей денежные средства, поступившие из областного бюджета, не являются средствами бюджета, а ОИКБ "Русь" обслуживает эти денежные средства как вклады, а не как бюджетные средства, оспариваемые нормы Указа и Положений к нему, как обоснованно указал суд, не противоречат п. 2 ст. 155 и п. 2 ст. 156 БК РФ, а также ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", поскольку оспариваемые нормы нормативного правового акта Оренбургской области и вышеуказанные нормы федеральных законов, на которые ссылается прокурор в обоснование требования, регулируют различные правоотношения. Поэтому довод прокурора о возможности открытия за счет бюджетных средств области вкладов на детей в ОИКБ "Русь" только по специально заключенному на конкурсной основе договору правильно признан необоснованным.
Ссылка прокурора на то, что администрация области остается распорядителем и собственником денежных средств на вкладе до достижения вкладчиком 18 лет, как правильно указал суд, не меняет существа решения. Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что в оспариваемом Указе и Положениях к нему не указано, что администрация области остается собственником этих денежных средств, это не вытекает и из их содержания. Согласно п. 5.1 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" средства с вклада выплачиваются гражданину, на чье имя открыт вклад (или его опекуну), по достижении 18-летнего возраста и при условии проживания в Оренбургской области.
Предусмотренная пунктом 5.4 Положения об именном накопительном вкладе "Губернаторский" обязанность ОИКБ "Русь" возвратить администрации области денежный вклад с процентами в случае неполучения его лицом, на чье имя открыт вклад, как обоснованно указал суд, является формой контроля по ведению и выдаче вклада с тем, чтобы ранее направленные из бюджета области денежные средства не "оседали" в ОИКБ "Русь". Однако, это не свидетельствует о том, что денежные средства на вкладе детей являются средствами бюджета области, так как они администрацией области направлены на финансовое обеспечение своих задач и функций и в соответствии со ст. 6 БК РФ составляют расходы бюджета на соответствующий год.
Суд обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемые прокурором нормы не противоречат и другим федеральным законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы прокурора о нарушении оспариваемыми нормами интересов государства и неопределенного круга лиц также правильно признаны необоснованными, поскольку на выполнение социальной программы, предусмотренной Указом главы администрации области N 14-ук, привлекаются предусмотренные на эти цели бюджетом области денежные средства.
Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Доводы кассационного представления по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.
Ссылка на постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-п несостоятельна, поскольку обстоятельства настоящего дела иные.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Оренбургского областного суда от 15 июля 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление и.о. прокурора Оренбургской области - без удовлетворения.