ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 августа 2004 г. по делу N 59-Г04-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Лаврентьевой М.Н.
судей Харланова А.В., Емышевой В.А.
рассмотрела в судебном заседании 25 августа 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам Губернатора Амурской области и финансового департамента Администрации Амурской области на решение Амурского областного суда от 31 мая 2004 г., которым удовлетворено заявление прокурора Амурской области о признании недействующей в части ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2004 г.".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Губернатора Амурской области Казакова С.В., финансового департамента администрации Амурской области Федосова И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Масаловой Л.В., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Прокурор Амурской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2004 год" в части установления субвенций на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в сумме 87 708 тыс. рублей; Приложения N 14 "Распределение субсидий и субвенций, выделяемых в 2004 году бюджетам районов и городов областного значения из областного бюджета в части распределения субвенций на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в сумме 87708 тыс. рублей.
В обоснование заявления указал, что 25 декабря 2003 года Амурским областным Советом народных депутатов принят Закон Амурской области "Об областном бюджете", который опубликован в Приложении газеты "Амурская правда" 10 января 2004 года.
В ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете" установлено, что в 2004 году из областного бюджета согласно приложению N 14 к Закону направляются бюджетам районов и городов областного значения на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" субвенции на исполнение полномочий в части выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой, - сумме 87708 тыс. рублей. В Приложении N 14 к Закону указанная сумма распределена по районам и городам области.
Установленная сумма субвенций, по мнению прокурора, противоречит Федеральному закону N 159-ФЗ от 21.12.1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Постановлению Правительства Российской Федерации N 409 от 20.06.1992 г. "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Положению о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденному Приказом Министерства образования Российской Федерации N 199 от 19.08.1999 г., так как, не соответствует нормам питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, и необходимым оборудованием по фактическим ценам региона, что приводит к нарушению прав 2450 детей, лишенных родительского попечения, которым согласно расчетам, произведенным департаментом образования Администрации Амурской области должно быть выделено на эти цели в 2004 году - 139 334,1 тыс. рублей.
В судебном заседании прокурор поддержал заявление. В обоснование своих доводов ссылается также на ст. 20 Конвенции о правах ребенка (20 ноября 1989 года, ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13.06.1990 г. N 1559-1 и вступила в силу для СССР 15.09.1990), которой установлено, что ребенок, временно или постоянно лишенный своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.
Представитель Амурского областного Совета народных депутатов не согласился с заявлением и пояснил, что гарантии социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены федеральным законодательством, финансироваться должны из федерального бюджета в силу положений ст. ст. 83 и 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Объем финансирования расходов на эти цели определяется Министерством финансов РФ по установленным минимальным государственным стандартам. Из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на предоставление субвенций для реализации Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на 2004 год выделено 87708 тыс. рублей, которые и были распределены по городам и районам Амурской области. Предъявление претензий к Закону Амурской области неправомерно, так как объем финансирования установлен не органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Удовлетворение требований прокурора приведет к нарушению прав детей, так как возникнет пробел в правовом регулировании, последствием которого будет прекращение финансирования соответствующих расходов органом, исполняющим областной бюджет.
Представитель Администрации Амурской области пояснила, что с заявлением не согласна. Правительство Российской Федерации при передаче средств для реализации гарантий, предусмотренных федеральным законодательством для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, применяет федеральный (средний) норматив на выплату опекунских пособий, а не фактические цены, сложившиеся в регионах. Все полученные средства из федерального бюджета выплачиваются опекунам в том объеме, в котором они переданы субъекту. Социальные выплаты и пособия, их размеры должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. На данный момент отсутствует федеральный закон либо закон субъекта Российской Федерации о пособиях на содержание опекаемых. В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов бюджетов других уровней, финансируются исключительно из федерального бюджета.
Представитель финансового департамента Администрации Амурской области с иском не согласился, поддержал доводы, высказанные представителями Амурского областного Совета народных депутатов и Администрации Амурской области. Пояснил, что при подписании 29 сентября 2003 года протокола сверки в Министерстве финансов РФ исходных данных для расчета финансовой помощи бюджету Амурской области из федерального бюджета на 2004 года согласовывались только количественные показатели детей, находящихся под опекой, численность которых составляла 2254 человека. Объем средств на выплату опекунских пособий определялся из возможностей федерального бюджета, исходя из среднего расчетного размера в год на одного опекаемого по Российской Федерации, не подтвержденного нормативным правовым актом Российской Федерации.
Представитель департамента образования Администрации Амурской области с иском не согласилась, поддержала позицию представителя Администрации Амурской области, пояснив, что финансирование опекунских пособий производится из федерального бюджета и выплачивается в полном объеме. Кроме того, для обеспечения детей продуктами питания заключаются договоры с отдельными предприятиями Амурской области по оптовым ценам.
Решением Амурского областного суда от 31 мая 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.
В кассационных жалобах Губернатора Амурской области и финансового департамента Администрации Амурской области ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела из федерального бюджета для реализации социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Амурской области выделено в 2004 году - 87708 тыс. рублей.
В ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете" установлено, что в 2004 году из областного бюджета согласно приложению N 14 к Закону направляются бюджетам районов и городов областного значения на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" субвенции на исполнение полномочий в части выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой, - в сумме 87708 тыс. рублей. В Приложении N 14 к Закону указанная сумма распределена по районам и городам области.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 124-ФЗ от 24.07.1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", законодательство Российской Федерации о социальном обеспечении детей, основывается на ст. 39 Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме названного Закона, вопросы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время урегулированы Федеральным законом N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Постановлением Правительства Российской Федерации N 409 от 20.06.1992 г. "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Положением о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденным Приказом Министерства образования Российской Федерации N 50 от 16 февраля 1993 г.
В соответствии с указанными нормативными правовыми актами органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам региона.
В силу ст. 21 Федерального закона N 124-ФЗ от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" N 124-ФЗ финансирование федеральных целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, федеральных мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей осуществляется за счет средств федерального бюджета, внебюджетных источников и иных источников, привлекаемых для указанных целей в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также бюджетов субъектов Российской Федерации, если их участие в реализации таких программ, федеральных мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей предусмотрено законами субъектов Российской Федерации.
В статье 5 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлено, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других, не запрещенных законом источников. Порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь на одно физическое лицо, осуществления денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при трудоустройстве и поступлении в образовательные учреждения в соответствии с нормами обеспечения воспитанников детских домов утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации также закреплено, что совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются расходы по обеспечению социальной защиты населения.
При этом законодательством Российской Федерации установлены государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, а органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей с учетом цен регионов.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют мероприятия по реализации государственной политики в интересах детей, регулируется в данном случае законодательством субъектов Российской Федерации.
Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации вышеназванных расходов должно производиться по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаться соответствующими законами о бюджетах.
Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.
До настоящего времени Правительством Российской Федерации не утвержден порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам, т.е. механизм реализации установленных гарантий остается неопределенным.
Однако, отсутствие правового урегулирования межбюджетных правоотношений не препятствует субъекту Российской Федерации предусматривать в своих законах (решениях) о бюджетах средства для финансирования расходов по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в необходимом объеме в соответствии с требованиями федерального законодательства и с учетом поступления средств из федерального бюджета и он обязан профинансировать социальное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в полном объеме с учетом положений названных выше нормативных актов.
Между тем, с выводом суда о противоречии оспариваемых положений федеральному законодательству согласиться нельзя.
Согласно ст. 72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 5 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", принятого после вступления в силу Постановления Правительства РФ от 20 июня 1992 г. N 409, расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других не запрещенных законом источников.
В статье 85 Бюджетного кодекса РФ также закреплено, что совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются расходы по обеспечению социальной защиты населения.
Таким образом, поскольку вопрос социальной защиты названной категории детей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, какие конкретно суммы подлежат выделению на указанные цели из федерального бюджета, а какие из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральных законах не определено, у суда не было оснований для вывода о том, что именно субъект Российской Федерации всю сумму расходов, которая по утверждению прокурора составляет в 2004 г. - 87707 рублей, должен был предусмотреть в своем законе о бюджете.
Признавая оспариваемые положения Закона области "Об областном бюджете на 2004 г." противоречащими федеральному законодательству при отсутствии федеральных законов, определяющих какие конкретно суммы подлежат выделению из федерального бюджета, а какие из бюджета субъекта Российской Федерации, суд, при таких обстоятельствах, фактически вторгся в компетенцию законодательных органов, устанавливающих объем финансирования на конкретные цели и источники финансирования (бюджет Российской Федерации или бюджет субъекта Российской Федерации).
Ссылка суда на ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" несостоятельна, поскольку ею регулируются отношения по финансированию тех конкретных федеральных целевых программ, участие в реализации которых, предусмотрено законами субъектов Российской Федерации.
Такие законы Амурской области в решении суда не приведены и вопрос о наличии таких законов в субъекте РФ судом не исследовался, как не исследовался и вопрос об их отношении к спорным правоотношениям.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Амурского областного суда от 31 мая 2004 г. отменить; дело передать на новое рассмотрение в тот же суд.