ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 августа 2005 года
Дело N 84-Г05-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Макарова Г.В., Меркулова В.П.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению П.И., Н.О., Ш.О., Ш.И., М.Н., Р., Н.Т., Б., Т.Т., М.А., К.М., Ч., К.Н., Т.М., К.А., Е., Г., К.С., П.Ю., П.С. об оспаривании областного Закона от 05.03.2005 N 418-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области" (в редакции областного Закона от 05.03.2005 N 418-ОЗ), признании его противоречащим федеральному законодательству по кассационным жалобам Новгородской областной Думы, Б.Т. и Р.Л. на решение Новгородского областного суда от 23 мая 2005 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., объяснения представителя Новгородской областной Думы Ш.Е., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей об отмене решения суда в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
П.И., Н.О., Ш.О., Ш.И., М.Н., Р., Н.Т., Б., Т.Т., М.А., К.М., Ч., К.Н., Т.М., К.А., Е., Г., К.С., П.Ю., П.С., семьи которых признаны многодетными, обратились в суд с заявлением об оспаривании областного Закона от 17.01.2005 N 394-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области" (в редакции областного Закона от 05.03.2005 N 418-ОЗ), признании его противоречащим федеральному законодательству и недействующим, ссылаясь на то, что ст. ст. 1, 2, 3 областного Закона не соответствуют Указу Президента РФ N 431 от 5 мая 1992 г. "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (в редакции Указа Президента РФ от 25.02.2003 N 250), а также Закону РФ от 25.06.93 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Жилищному кодексу РСФСР и Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.89 в той мере, в которой им дано неправильное определение ребенка как члена многодетной семьи, реализация льгот многодетных семей поставлена в зависимость от наличия регистрации по месту жительства и доходов семьи, не установлены льготы в объеме, определенном федеральным законодательством. Таким образом, по мнению заявителей, указанным областным Законом ограничены их права на получение мер социальной поддержки.
Решением Новгородского областного суда от 23 мая 2005 года постановлено: заявление П.И., Н.О., Ш.О., Ш.И., М.Н., Р., Н.Т., Б., Т.Т., М.А., К.М., Ч., К.Н., Т.М., К.А., Е., Г., К.С., П.Ю., П.С. удовлетворить частично.
Признать ст. 1 областного Закона от 17.01.2005 N 394-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области" (в редакции областного Закона от 05.03.2005 N 418-ОЗ) недействующей со дня принятия в части слов "в которых один или оба родителя имеют регистрацию по месту жительства на территории Новгородской области".
Признать абзацы 2 и 3 ст. 2 областного Закона от 17.01.2005 N 394-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области" недействующими со дня принятия в части слов "в возрасте до 16 лет (учащиеся общеобразовательных учреждений - до окончания обучения, но не более чем до достижения ими возраста 18 лет)".
В остальной части требований отказать.
Б. и Р. подали кассационную жалобу, в которой просят решение отменить в части и принять новое, которым удовлетворить заявленные требования о признании недействующей ст. 3 областного Закона. Полагают, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.
В кассационной жалобе Новгородской областной Думы ставится вопрос об отмене решения суда в части признания недействующими абз. 2 и 3 ст. 2 областного Закона ввиду неправильного применения норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Удовлетворяя требования о признании недействующими абз. 2 и 3 ст. 2 областного Закона от 17.01.2005 N 394-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области", суд сослался на нормы абз. 1 ст. 1 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ", п. п. 1, 2 ст. 54, ч. 2 ст. 61 СК РФ, которыми определено понятие ребенка как лица, не достигшего 18-летнего возраста.
Вместе с тем Семейным кодексом регламентируются специальные семейные правоотношения. Оспариваемый Закон регулирует иные вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, - социальная защита, защита семьи (ст. 72 Конституции Российской Федерации).
Суд первой инстанции неправильно истолковал и Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Понятие ребенка как лица "до достижения им возраста 18 лет" в этом законе дано в рамках регулирования правоотношений в данном Законе, в связи с реализацией основных гарантий прав и законных интересов ребенка, установленных именно этим Федеральным законом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации в данном Законе отнесены реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов" (ст. 5).
В соответствии со ст. 7 вышеназванного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством Российской Федерации, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.
Декларация прав ребенка от 20.11.1959 N 1386 (XIV) закрепила принцип, согласно которому предполагается, чтобы многодетным семьям предоставлялись государственные или иные пособия на содержание детей.
Таким образом, ни в международном, ни в федеральном законодательстве понятия многодетной семьи не закреплено. В связи с этим круг членов семьи, связанных правами и обязанностями, может определяться в зависимости от целей правового регулирования в различных отраслях права.
Таким образом, областным Законом обоснованно определена такая категория семей, которой оказываются меры социальной поддержки.
Суд, принимая решение о признании недействующими положений абзацев 2 и 3 ст. 2 областного Закона N 394-ОЗ в части слов "в возрасте до 16 лет (учащиеся общеобразовательных учреждений - до окончания обучения, но не более чем до достижения ими возраста 18 лет)", тем самым расширил категорию многодетных семей, которым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации должны предоставляться меры социальной поддержки.
С учетом того, что областной Закон N 394-ОЗ принят в пределах полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации Федеральным законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", решение суда в этой части нельзя признать законным и оно подлежит отмене, поскольку суд не вправе определять объем расходов субъекта Российской Федерации по реализации полномочий субъекта РФ.
Судебная коллегия считает, что в этой части по делу необходимо принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Решение суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействующей ст. 3 оспариваемого Закона является законным и обоснованным, а кассационная жалоба заявителей - не подлежащей удовлетворению.
Категории семей, относящиеся к многодетным и нуждающимся в дополнительной социальной поддержке, установлены законом области с учетом двух критериев: материальной обеспеченности семьи (ее дохода) и количества детей в семье, что не противоречит Указу Президента Российской Федерации N 431 от 05.05.1992, которым предоставлено право субъектам Российской Федерации для определения категории "многодетная семья".
Суд правильно признал неосновательными доводы заявителей о том, что ст. 3 областного Закона должна содержать весь перечень мер, установленных вышеназванным Указом.
В соответствии с п. п. 1, 2 пп. 24, 4, ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами; к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей); по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением положений о порядке осуществления расходов на решение вопросов, указанных в подпунктах 2, 9, 13, 21, 25 и 37 пункта 2 настоящей статьи).
Нормы ст. 3 областного Закона, определяющие меры по социальной поддержке многодетных семей, не противоречат вышеприведенным положениям Федерального закона N 184-ФЗ.
При таких обстоятельствах вывод суда об отказе в этой части от заявленных требований сделан правильно, поскольку финансирование расходов по социальной поддержке многодетных семей отнесено указанным Федеральным законом исключительно за счет средств бюджета субъекта РФ, законодательной орган Новгородской области был вправе самостоятельно определить объем и виды мер социальной поддержки многодетным семьям.
Доводы кассационной жалобы заявителей по существу сводятся к переоценке выводов суда об отказе в удовлетворении заявленных требований и не свидетельствуют о неправильности постановленного решения.
Процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.
В силу ст. 226 ГПК РФ вынесение частного определения является правом, а не обязанностью суда, а в соответствии со ст. 2 и 3 ГПК РФ заявители не могут обращаться с самостоятельными требованиями о понуждении вынести частное определение. В связи с этим доводы заявителей о том, что судом нарушены их права, предусмотренные ст. 39, по распоряжению процессуальными правами, являются необоснованными.
Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Новгородского областного суда от 23 мая 2005 года в части признания абз. 2 и 3 ст. 2 областного Закона от 17.01.2005 N 394-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области" недействующими отменить.
Вынести новое решение, которым в удовлетворении заявления о признании недействующими абз. 2 и 3 ст. 2 областного Закона от 17.01.2005 N 394-ОЗ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей, проживающих на территории Новгородской области" отказать.
Это же решение в остальной части оставить без изменения, а кассационную жалобу Б. и Р. - без удовлетворения.