ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 апреля 2003 года
Дело N 2-Г03-2
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Манохиной Г.В., судей Макарова Г.В., Еременко Т.И.рассмотрела в судебном заседании от 24 апреля 2003 г. гражданское дело по заявлению С. об оспаривании постановления губернатора Вологодской области от 22 ноября 1999 года N 771 по кассационной жалобе С. на решение Вологодского областного суда от 25 февраля 2003 г., которым постановлено: "С. в удовлетворении заявленных требований отказать".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
С. обратился в суд с заявлением, в обоснование которого указал, что пунктом 6 постановления N 771 от 22 ноября 1999 года "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения" губернатор Вологодской области утвердил Положение о порядке предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим на территории Вологодской области (приложение N 2) и Методику исчисления среднего совокупного дохода семьи (приложение N 3), в последующем в указанные нормативные акты были внесены изменения, нарушающие права граждан, и, в частности, заявителя, на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. На него возложена незаконная обязанность предоставлять для получения государственной помощи документы, не предусмотренные законом. Постановлением губернатора Вологодской области от 1 октября 2001 года N 909 "О внесении изменений и дополнений в Постановление губернатора области от 22 ноября 1999 года N 771" приложение N 3 дополнено пунктом 14 следующего содержания: "При расчете совокупного дохода семьи учитывается размер средней заработной платы по муниципальному образованию за три последних месяца на каждого члена семьи, доходы которого не подтверждены документально". Поскольку в настоящее время заявитель находится в вынужденном прогуле и не может представить документов, подтверждающих его доходы, комиссия отдела субсидий комитета по социальной защите населения мэрии города Череповца отказывает ему в предоставлении субсидий, поскольку исчисляет его доход из расчета средней заработной платы по городу Череповцу.
Считает, что при издании вышеуказанного постановления N 771 от 22.11.1999 губернатор Вологодской области превысил свои полномочия, так как в соответствии с действующим законодательством социальная защита, в том числе социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов устанавливается федеральным законом, а до его принятия - Правительством РФ; перечень категорий малообеспеченных граждан, которым должна оказываться социальная помощь, а также порядок ее оказания определяются областным законом. Указанное постановление не зарегистрировано должным образом в органах юстиции.
Просит признать недействительным (незаконным) и не влекущим правовых последствий со дня его издания пункт 6 постановления губернатора Вологодской области N 771 от 22 ноября 1999 года с последующими изменениями и дополнениями, а также утвержденные им приложения: N 2 "Положение о порядке предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам, проживающим на территории Вологодской области" и N 3 "Методика исчисления среднего совокупного дохода семьи" - восстановив его права, нарушенные действием указанного акта, взыскать понесенные судебные расходы.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе С. указывает о несогласии с решением суда, ставит вопрос о его отмене, принятии по делу нового решения об удовлетворении его заявления и компенсации понесенных им судебных расходов.
В обоснование жалобы указывает на то, что оспариваемое судебное решение является несправедливым, незаконным и необоснованным, вынесено в нарушение требований общепризнанных принципов и норм международного права, Конституции РФ, явно противоречит сложившейся судебной практике, опубликованной в Бюллетене Верховного Суда РФ. Решением суда нарушено его право на справедливое судебное разбирательство дела в разумный срок компетентным, независимым и беспристрастным судом на основе равноправия и состязательности сторон. Судом неправильно определены обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, не были подтверждены доказательствами обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела и не подтверждены доказательствами, судом также были нарушены и были неправильно применены нормы материального и процессуального права. Дело было рассмотрено судом в незаконном составе. Указанные доводы дополнены заявителем конкретными разъяснениями.
В кассационной жалобе С. указывается также на заинтересованность судьи в исходе дела, в частности на то, что примененное положение ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, позволяющее суду по собственной инициативе истребовать доказательства, явно противоречит требованиям справедливого разрешения дела на основе равноправия и состязательности сторон, равенства всех перед судом и законом и не согласуется с положениями ст. ст. 17, 18, 19, 45, 46, 52, 53, 123 Конституции РФ, в связи с чем требуется направление запроса в Конституционный Суд РФ. Оставлены без внимания доводы о том, что он согласно ст. 8 ФЗ "О государственной социальной помощи" не обязан подтверждать сведения о своих доходах, что обязанность представлять данный документ на него незаконно возложена обжалуемым п. 6 постановления губернатора Вологодской области N 771. Не подтверждены доказательствами выводы суда о том, что вышеуказанное постановление губернатора и последующие изменения к нему были изданы в пределах его полномочий, зарегистрированы в органах юстиции и опубликованы. Судом был применен подзаконный нормативный правовой акт, не подлежащий применению в силу требований ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ и п. 5 ст. 3 ГК РФ, поскольку часть 1 п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 887, противоречила федеральным законам. Судья затягивала рассмотрение его жалоб с целью применения нового ГПК РФ и возможности единоличного принятия решения по делу, воспользовалась его болезненным состоянием, не заявила самоотвода и после подачи им жалобы в квалификационную коллегию.
В жалобе отмечается также и то, что вывод суда об отсутствии нарушения прав и свобод заявителя оспариваемым им постановлением и соответствии последнего законам и иным нормативным актам опровергается следующими обстоятельствами. Так, в силу п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Согласно ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. ч. 1 и 2 настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Согласно ст. 123 Конституции РФ судопроизводство должно осуществляться на основе состязательности и равноправия сторон.
Согласно п. п. 5 и 7 ст. 3 ГК РФ в случае противоречия Постановления Правительства РФ иному закону применяется иной закон; министерства могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Согласно ст. 13 ГК РФ нормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иному правовому акту и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным и, в случае признания судом акта недействительным, нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.
Согласно ч. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего большую юридическую силу.
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" ст. 5 п. 1 пп. "б", законодательному органу субъекта РФ предоставлено право осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в пределах полномочий субъекта РФ.
Представитель ответчика признавал в судебном заседании, что обжалуемый нормативный правовой акт регулирует порядок и условия предоставления государственной социальной помощи и устанавливает методику исчисления среднедушевого дохода.
Согласно ст. 3 ФЗ "О государственной социальной помощи" она оказывается гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Согласно ст. 3 того же Закона госпомощь назначается на основании заявления гражданина, в котором указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем ему имуществе на праве собственности. Представленные заявителем сведения могут быть подтверждены дополнительной проверкой, проводимой органом социальной защиты самостоятельно. В ч. 4 ст. 8 Закона сказано, что порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в т.ч. и от принадлежащего на праве собственности имущества, устанавливается федеральным законом, а до его принятия - Правительством РФ.
В силу п. 2 ст. 6 ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим гражданам устанавливается в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъекта РФ.
Статьей 15 ФЗ "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что органы государственного управления, местная администрация предоставляют субсидии гражданам, обеспечивающие оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи, действующих льгот и утвержденного бюджета.
Согласно ФЗ "О государственной социальной помощи" Постановлением Правительства РФ N 152 от 22.02.2000 был установлен порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи.
Положение ст. 6 Закона Вологодской области "О государственной социальной помощи", требующее от граждан прилагать к заявлению справки о составе семьи, о доходах членов семьи, акт материального положения семьи, противоречит правилу ст. 8 ФЗ "О государственной социальной помощи", не требующей от граждан предоставления перечисленных документов.
Согласно ст. 4 Закона Вологодской области N 52-ОЗ от 04.01.1996 "О прожиточном минимуме в Вологодской области" перечень категорий малообеспеченных граждан, которым должна оказываться адресная социальная помощь, а также порядок ее оказания определяются областным законом. Эта же статья, в ред. N 787-ОЗ от 30.04.2002, говорит, что условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам) устанавливаются законом области.
Положения приведенных норм закона свидетельствуют о том, что п. 6 постановления губернатора был издан должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий, а поэтому оспариваемые акты должны быть признаны недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания. Судебное решение целиком построено на доводах ответчика, надлежащим образом не доказанных, которые не соответствовали нормам федерального законодательства и законодательства области.
В дополнительной кассационной жалобе С. указывается о противоречии обжалуемого акта и другим нормам права, применении методики Минтруда РФ, которая также не соответствует федеральному законодательству.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение по следующим основаниям.
При вынесении решения суд считал установленным и исходил из того, что в соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции в праве обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.
Утверждение заявителя о том, что его права и свободы нарушаются оспариваемым постановлением тем, что он вправе получать субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, поскольку не имеет доходов и относится к категории малоимущих граждан, но в предоставлении субсидии комиссия отдела субсидий комитета по социальной защите населения мэрии города Череповца ему отказывает ввиду отсутствия сведений о доходах, является несостоятельным, так как в материалах дела имеется решение Череповецкого городского суда от 6 декабря 2002 года, которым действия отдела субсидий комитета по социальной защите мэрии города Череповца признаны незаконными в части отказа С. в предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг с 1 апреля 2002 года по 1 июля 2002 года и комитет по социальной защите населения мэрии города Череповца обязан предоставить С. вышеупомянутые субсидии. Также имеется справка Инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по городу Череповцу Вологодской области, подтверждающая отсутствие у заявителя доходов согласно декларации о доходах за 2001 год, а следовательно, заявитель имеет возможность представить документальное подтверждение отсутствия у него доходов и получить субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, в связи с чем нельзя расценивать приведенный довод как доказательство нарушения прав и свобод С. оспариваемым постановлением.
В соответствии с пунктом 6 Положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 года N 887, субсидии устанавливаются организацией, уполномоченной органом местного самоуправления, после предъявления гражданами необходимых документов в соответствии с утверждаемым органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации порядком предоставления субсидий, таким образом, заявитель обязан до назначения ему субсидии представить все необходимые для этого документы.
В соответствии с пунктом 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. В судебном заседании не добыто доказательств того, что оспариваемое постановление противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту.
Доводы С. о признании пункта 6 постановления недействительным в связи с тем, что постановление не было опубликовано и зарегистрировано в органах юстиции, не могут быть предметом судебного разбирательства, поскольку имеется вступившее в законную силу решение судебной коллегии по гражданским делам Вологодского областного суда от 6 сентября 2000 года, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта и не выявлено оснований для признания его недействительным.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что суждение суда первой инстанции не соответствует требованиям ст. ст. 146, 198 ГПК РФ, согласно которым при принятии решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, каковы правоотношения сторон, какой закон должен быть применен по данному делу. Решение должно содержать указание на требование истца, возражения ответчика и объяснения других лиц, участвующих в деле. В решении должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которыми руководствовался суд.
Оспариваемое кассатором решение не может быть признано основанным на разрешении требований С. при их правильном понимании и на установленных по делу обстоятельствах, которые соответствуют действительности.
Приведенное выше суждение суда сделано без учета того, что при наличии ФЗ "О государственной социальной помощи" и Постановления Правительства РФ от 22.02.2000 "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи", которыми урегулированы вопросы, касающиеся категорий граждан, которые могут быть получателями социальной помощи, и порядок назначения последней губернатором области издано постановление, которым выделена самостоятельная категория таких граждан и для них установлен иной порядок определения их дохода. Довод суда в этой части о том, что оспариваемым постановлением права заявителя не нарушаются, нельзя признать состоятельным, так как иной порядок определения его доходов и представления документов противоречит федеральному законодательству и влечет безосновательное нарушение его законных прав и интересов.
Нельзя согласиться и с выводом суда о необоснованности доводов С. в части того, что оспариваемое им постановление не было зарегистрировано в органах юстиции и не было опубликовано, а следовательно, оно не порождает правовых последствий.
Суд в этой части исходил из того, что эти вопросы являлись предметом проверки по ранее рассмотренному аналогичному делу по заявлению другого лица и не могут быть предметом исследования по настоящему делу. Между тем дело, на которое сослался суд, было рассмотрено 6 сентября 2000 г., а в оспариваемое постановление, являющееся нормативным актом, позже вносились изменения и дополнения, в том числе и п. 14 Методики (приложение N 3), который является основным предметом оспаривания заявителем, - 01.01.2001, в связи с чем довод заявителя в этой части подлежал проверке применительно к требованиям ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Положения об органе юстиции области.
Приведя положения действующего законодательства, суд фактически применил его без установления действительных обстоятельств дела.
Необходимо отметить и другие обстоятельства, не позволяющие согласиться с решением суда.
Из имеющихся в деле документов (л.д. л.д. 126, 128, 138) видно, что постановлением правительства Вологодской области от 24 декабря 2002 г. в постановление губернатора N 771 были внесены изменения, и из п. 6 было исключено указание "и Методики...(приложение N 3)", однако это обстоятельство, как видно из протокола судебного заседания и решения суда, предметом обсуждения не было, в то время как оно могло определить позицию заявителя по объему требований исходя из фактического состояния оспариваемых им документов либо прекращения производства по делу полностью или в части в связи с исключением из обжалуемого документа указания, при отсутствии которого не стало действующего нормативного правового акта, которым нарушены права заявителя (ст. 220 п. 1 ГПК РФ).
Кроме того, в опровержение доводов заявителя по данному делу суд сослался на решение Череповецкого городского суда от 6 декабря 2002 г. по жалобе С. на неправомерные действия должностных лиц об отказе в назначении ему субсидий, и которым требование заявителя было удовлетворено. Между тем мотивы решения суда от 6 декабря 2002 г. указывают на то, что судом была признана необоснованность со стороны отдела субсидий комитета социальной защиты предъявления к заявителю требований, предусмотренных п. 14 Методики, утвержденной п. 6 оспариваемого постановления.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Вологодского областного суда от 25 февраля 2003 г. отменить и дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе.