ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 августа 2002 года
Дело N 48-Г02-10
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Нечаева В.И., судей Потапенко С.В., Василевской В.П.рассмотрела в судебном заседании от 23 августа 2002 г. кассационную жалобу М. на решение Челябинского областного суда от 14 мая 2002 г. по делу о признании нормативно-правовых актов губернатора Челябинской области частично противоречащими федеральному законодательству.
Заслушав доклад судьи Василевской, Судебная коллегия
установила:
постановлением губернатора Челябинской области N 67 от 02.02.98 "О предоставлении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам, проживающим на территории Челябинской области" (с изменениями от 17.09.98 и 22.01.01) утвержден порядок предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам и членам их семей - Приложение N 1 и перечень категорий ветеранов, имеющих на них право, - Приложение N 1 к данному "Порядку", согласно которым ветеранам труда указанные выше льготы предоставляются по предъявлении удостоверения ветеранов труда и пенсионного удостоверения или пенсионного удостоверения с внесенной отметкой "Ветеран труда" и паспорта.
Аналогичный порядок реализации льгот ветеранов труда в части пользования городским транспортом установлен и Приложением, утвержденным постановлением губернатора области N 487 от 29.12.2000 "О мерах по реализации прав граждан, имеющих льготы на проезд в транспорте общего пользования на территории Челябинской области" (с изменениями на 21.12.01).
М. обратилась в суд с заявлением о признании нормативных актов в указанной части незаконными, поскольку установленный ими порядок реализации прав и льгот ветеранов труда путем предъявления пенсионного удостоверения и паспорта помимо установленного единого образца удостоверения "Ветеран труда" не соответствует федеральному законодательству, нарушает ее права и других ветеранов труда на своевременную реализацию предоставленных законом льгот со дня достижения пенсионного возраста и, кроме того, ограничивает возможности по их использованию, поскольку одновременное ношение с собой всех личных документов - удостоверения "Ветерана труда", пенсионного удостоверения и паспорта не только обременительно и небезопасно.
Решением Челябинского областного суда от 14 мая 2002 г. в удовлетворении заявления отказано.
Оспаривая законность решения, М. в кассационной жалобе просит о его отмене по тем же основаниям и ссылается на неправомерность использования судом при вынесении решения нормативно-правовых актов, утративших силу.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как видно из заявления, объяснений М. и кассационной жалобы, ее требования сводились к двум вопросам: с какого времени должна осуществляться реализация прав и льгот ветеранов, установленных Федеральным законом "О ветеранах", и при предъявлении каких документов.
Согласно выводу суда право на указанные в оспариваемых нормативно-правовых актах губернатора области льготы у ветерана труда возникает при наличии двух дополнительных условий: достижения пенсионного возраста и факта установления пенсии, подтвержденного пенсионным удостоверением, предъявлением которого и других личных документов права и интересы заявительницы не нарушаются, соответствующих доказательств на этот счет ею не представлено.
В подтверждение данного вывода суд сослался на п. 2 ст. 22 Федерального закона "О ветеранах", а также Указ Президента РФ от 07.05.95 N 471 "Об утверждении порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" и ст. 47 Порядка предоставления и оформления документов для назначения пенсий, утвержденного совместным письмом Министерства труда РФ и Министерства социальной защиты РФ от 13.08.92, которые хотя и утратили свою силу, но, по мнению суда, на практике продолжают действовать.
Указанные доводы суда Судебная коллегия находит ошибочными ввиду неправильного применения и толкования норм материального права.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 12.01.95 "О ветеранах" в редакции ФЗ от 02.01.2000 и с изменениями от 08.08.01 ветеранами труда являются лица, награжденные орденами и медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.
Такой же порядок присвоения звания "Ветеран труда" предусмотрен и Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации N 1270 от 25.09.99, при этом лицу, которому присвоено звание "Ветеран труда" органом социальной защиты населения выдается удостоверение ветерана труда, являющееся в силу ст. 28 Федерального закона "О ветеранах" основанием для предоставления прав и льгот, установленных этим Законом: "Реализация прав и льгот ветеранов осуществляется по предъявлении ими удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов".
Следовательно, удостоверение "Ветеран труда" является документом, подтверждающим права и льготы лиц, получивших эти удостоверения, которые должны предоставляться с момента обращения данной категории лиц за их получением с предъявлением данных удостоверений, и представления каких-либо других дополнительных документов не требуется.
Действительно, п. 2 ст. 22 Федерального закона "О ветеранах" содержит ссылку на то, что лицам, имеющим звание "Ветеран труда", права и льготы предоставляются "после установления (назначения) им пенсий", однако сама по себе эта фраза не может трактоваться буквально, поскольку статья 22 Закона, исходя из ее названия и в силу ст. 13 Закона, устанавливает меры социальной защиты, а не правоотношения, связанные с реализацией установленных законом прав и льгот. Такой нормой закона названа ст. 28 и поскольку является специальной, имеет прерогативу по сравнению с другими его положениями, в том числе и п. 2 ст. 22 Закона.
Более того, как п. 2 ст. 22, так и другие ее пункты наряду со словосочетанием - "после установления (назначения) пенсии" предусматривают возможность предоставления льгот и по достижении возраста без указания при этом каких-либо различий в определении момента наступления реализации прав и льгот и согласно ст. 7 Закона критерии присвоения звания "Ветеран труда" для всех лиц данной категории ветеранов установлены одни: наличие соответствующих наград и необходимого для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.
Поэтому с трактовкой суда о праве ветеранов труда, в том числе и заявительницы, на реализацию льгот только после установления (назначения) им пенсии, подтвержденного пенсионным удостоверением, с учетом изложенного согласиться нельзя, поскольку факт достижения ветераном труда пенсионного возраста, дающего право на реализацию льгот, факт назначения (установления) пенсии и дата получения пенсионного удостоверения не могут совпадать по времени и, следовательно, при таком подходе реализация ветераном прав и льгот будет зависеть от воли органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, и расторопности их чиновников, что противоречит названному Закону, целью которого является социальная защита ветеранов, создание им условий, обеспечивающих экономическое и моральное благополучие и обеспечивающих им достойную жизнь, почет и уважение (ст. 13).
Реализация льгот ветеранов труда не может зависеть от фактического назначения им пенсии еще и потому, что в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона РФ от 17.12.2001 "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" обращение за назначением пенсии является правом, а не обязанностью и может осуществляться в любое время после возникновения права на трудовую пенсию, тогда как предусмотренные ФЗ "О ветеранах" льготы гарантируются самим Законом и реализуются при предъявлении лишь соответствующего удостоверения (ст. 28).
То обстоятельство, что Правительство Российской Федерации после утраты ранее действовавшего порядка пользования правами и льготами не разработало новый, не может служить препятствием к их реализации или ограничению пользования ими, поскольку федеральным законом это не предусмотрено и его действие в установленном законом порядке не приостанавливалось.
Более того, согласно действующей Инструкции "О порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных категорий граждан, установленных Законом "О ветеранах", утвержденной постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации N 69 от 11.10.2000, основанием для предоставления права на льготы является соответствующее удостоверение с отметкой о праве на льготы, установленные конкретной нормой Федерального закона "О ветеранах". В связи с тем, что регулируемые данной Инструкцией в этой части правоотношения являются сходными со спорными отношениями, суду следовало на основании ч. 4 ст. 10 ГПК РСФСР применить к ним аналогию закона. Сделанная в удостоверении ветерана труда органами социального обеспечения при достижении им пенсионного возраста отметка о праве на льготы обеспечила бы ветеранам труда наряду с другими категориями ветеранов своевременную и полную защиту их социальных прав, льгот и охраняемых законом интересов, возникаемых и подлежащих защите со дня обращения ветерана труда в органы социальной защиты по вопросу их реализации.
Оспариваемые М. нормативные правовые акты администрации области, предусматривающие реализацию прав ветеранов труда при наличии удостоверения ветерана труда, пенсионного удостоверения и личного документа - паспорта, изданы по существу на основании утратившего силу Указа Президента Российской Федерации N 471 от 07.05.95 "Об утверждении порядка и условий присвоения звания "Ветеран труда" и нарушают, а также ограничивают права заявительницы и других ветеранов труда на своевременное и полное получение прав и льгот, гарантированных Федеральным законом.
Являясь согласно выданному ей 26.11.97 удостоверению ветераном труда, она при достижении 21.02.02 пенсионного возраста установленных Федеральным законом прав и льгот при оплате жилья, коммунальных услуг и пользовании транспортом не получила ввиду отсутствия пенсионного удостоверения. Такая возможность ей была предоставлена лишь через 3 месяца и 20 дней после выдачи пенсионного удостоверения и первоначального обращения за назначением пенсии. Указанные обстоятельства подтверждаются приобщенными к делу многочисленными заявлениями и жалобами М. в различные органы по поводу незаконности отказа ей в реализации прав и льгот ветерана труда, что с учетом изложенного выше опровергает довод суда о недоказанности заявленных ею требований и несоздания оспариваемыми нормативными актами препятствий к реализации прав и льгот ветерана труда (л.д. 12 - 22).
Тот факт, что впоследствии льготы были восстановлены, на право требования о признании нормативных актов администрации незаконными не влияет, поскольку их действие носит длящийся характер и необходимость одновременного предъявления удостоверения ветерана труда, пенсионного удостоверения, а в некоторых случаях и паспорта по-прежнему осталась, и на эти обстоятельства М. ссылается в своих заявлениях (л.д. 5 - 4, 15 - 16, 12 - 22).
При таком положении вывод суда об отсутствии нарушений ее прав и льгот оспариваемыми нормативными актами не основан на материалах дела и противоречит закону.
О нарушении нормативными актами губернатора области установленных Федеральным законом прав и льгот ветеранов труда свидетельствует и попытка администрации области, органов местного самоуправления, управления социальной защиты населения и управления Пенсионного фонда защитить в отдельных случаях права и льготы ветеранов труда области, достигших пенсионного возраста, путем выдачи им справок и расписок - уведомлении о приеме документов для назначения пенсии, но судом эти факты расценены как частные случаи, носящие временный характер и не свидетельствующие о незаконности установленного в области порядка реализации прав и льгот ветеранов труда.
Таким образом, решение суда постановлено в нарушение норм материального права - Федерального закона "О ветеранах" и не соответствует его п. 4 ст. 11, согласно которому законы и нормативные акты как Российской Федерации, так и ее субъектов, ограничивающие права и льготы, предусмотренные для ветеранов настоящим Федеральным законом, являются недействительными.
При таком положении и на основании п. п. 3 и 4 ст. 306, ст. 307 ГПК РСФСР решение суда подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении заявленных М. требований без передачи дела на новое рассмотрение, поскольку дополнительного исследования материалов дела не требуется.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 294, 311, п. 4 ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 14 мая 2002 г. отменить и вынести по делу новое решение, которым заявление М. удовлетворить; признать колонку 2 п. 8 Перечня категорий ветеранов, имеющих право на льготы с 50-процентной скидкой в оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" и действующими нормативными правовыми актами Союза ССР, определенными статьей 11 Федерального закона "О ветеранах", и условий предоставления льгот "Приложения N 1 к Порядку предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам и членам их семей", утвержденного постановлением губернатора Челябинской области от 02.02.1998 N 67 "О предоставлении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг ветеранам, проживающим на территории Челябинской области" (с изменениями от 17.09.98 и 22.01.2001), и колонку 4 п. 10 "Приложения категории граждан, пользующихся правом бесплатного проезда в городском транспорте общего пользования" к постановлению губернатора Челябинской области N 487 от 29.12.2001 "О мерах по реализации прав граждан, имеющих льготы на проезд в транспорте общего пользования на территории Челябинской области" (с изменениями на 21.12.2001) - противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу.