ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 ноября 2006 года
Дело N 58-Г06-44
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Емышевой В.А., судей Калининой Л.А., Хаменкова В.Б.рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Хабаровского края об отмене решения Хабаровского краевого суда от 29 августа 2006 года, которым признаны противоречащими и не действующими с момента вступления решения в законную силу Контрольные показатели по организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края на 2006 - 2007 годы, утвержденные постановлением Губернатора Хабаровского края от 9 марта 2006 года N 48.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего решение отменить, вынести новое решение, Судебная коллегия
установила:
постановлением Губернатора Хабаровского края от 9 марта 2006 N 48 утверждены Контрольные показатели по организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края на 2006 и 2007 годы.
Прокурор Хабаровского края обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании недействующим данного правового акта. В обоснование заявления указал, что предусмотренное этим актом финансирование организации общественных работ за счет средств предприятий, федерального и местного бюджетов, противоречит требованиям пункта 2 статьи 7, пункта 2 статьи 15, пункта 1 статьи 22, пункта 5 статьи 24 Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации", статей 9, 28, 29, 30, 31, 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов "ж", "з" части 1 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по смыслу которых мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан отнесены к полномочиям федеральных органов государственной власти в области содействия занятости населения, являются расходными обязательствами Российской Федерации. По мнению прокурора, также недопустимо и установление финансирования организации общественных работ за счет средств предприятий, в которых проводятся эти работы, поскольку Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации" такой обязанности не предусмотрено.
Хабаровским краевым судом постановлено вышеприведенное решение.
В кассационной жалобе Правительство Хабаровского края просит решение отменить как постановленное с нарушением норм процессуального и материального права, вынести новое решение.
Суть доводов сводится к тому, что правовой акт принят в пределах компетенции Губернатора Хабаровского края, направлен на обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, местного самоуправления и общественными объединениями, основной задачей оспариваемого постановления является установление численности участников общественных работ по отраслям экономики в размере муниципальных образований; контрольные показатели не являются обязательными для исполнения.
Изучив и обсудив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия находит решение подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Так, признавая недействующими Контрольные показатели по организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края на 2006 и 2007 годы суд исходил из того, что правовой акт Губернатора Хабаровского края, в части утвержденных Контрольных показателей, предусматривает финансирование организации общественных работ за счет средств предприятий, федерального и местных бюджетов, что не согласуется с нормами пункта 2 статьи 7, пункта 2 статьи 15, пункта 1 статьи 22, пунктов 1, 5 статьи 24 Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации", в силу которых мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, предусмотренные настоящим Законом, являются расходными обязательствами Российской Федерации; полномочиями по формированию средств на финансирование мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан и контроль за целевым использованием указанных средств осуществляют федеральные органы государственной власти в области содействия занятости населения, не являющиеся структурными подразделениями соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; за счет средств организаций, в которых проводятся эти работы, производится финансирование общественных работ, а не организация общественных работ.
Суд высказал также суждение и о том, что установленное Губернатором Хабаровского края, правовое регулирование в части Контрольных показателей, не согласуется также с нормами статей 9, 28, 29, 30, 31, 65 бюджетного законодательства, по смыслу которых, бюджеты разных уровней самостоятельны, установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований отнесено к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления; установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации недопустимо.
Не отрицая в целом выводов суда первой инстанции о том, что финансирование общественных работ производится за счет средств организаций, в которых проводятся эти работы; органы службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ; мероприятия по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, предусмотренные Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации", являются расходными обязательствами Российской Федерации. Судебная коллегия в то же время полагает, что Федеральным законом "О занятости населения в Российской Федерации" определены лишь общие положения как организации общественных работ Федеральной службой по труду и занятости, так и правовое положение органов, осуществляющих полномочия в этой сфере.
Между тем порядок организации общественных работ также регламентируется Положением об организации общественных работ, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 875 (в редакции от 1 февраля 2005 года).
В соответствии с пунктом 8 этого Постановления органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости ежегодно принимают решения об организации общественных работ и определяют объемы и виды общественных работ, исходя из необходимости социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения, проводят работу по информированию незанятого населения о порядке организации общественных работ и условиях участия в этих работах.
А в силу пункта 4 Положения о Федеральной службе по труду и занятости, данный федеральный орган исполнительной власти осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и государственные учреждения службы занятости (центры занятости населения) во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Сравнивая постановления Губернатора с вышепоименованными федеральными нормами, в том числе, и на которые ссылается суд в своем решении, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором Контрольные показатели, сами по себе сферу контрольных полномочий Федеральной службы по труду и занятости по вопросу организации общественных работ не затрагивают; разработаны и утверждены в целях развития общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края. Определяя контрольные показатели общественных работ (исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры городских округов и муниципальных районов с учетом количества и состава незанятого населения (участников общественных работ) и объема финансирования общественных работ), Контрольные показатели несут информационную нагрузку о незанятом населении. Каких-либо обязательных предписаний по финансированию организации общественных работ, в том числе и заинтересованным работодателям, постановлением не определяется; норм, направленных на установление бюджетных полномочий органов местного самоуправления, в постановлении также не имеется. Указание объемов финансирования общественных работ в качестве контрольного показателя не свидетельствует и о нарушении принципов единства бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов, по своему характеру постановление актом бюджетного законодательства не является, бюджетных правоотношений не регулирует.
При таких обстоятельствах выводы суда о противоречии федеральному законодательству и признании недействующими Контрольных показателей по организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края на 2006 - 2007 годы, утвержденных постановлением Губернатора Хабаровского края от 9 марта 2006 года N 48, Судебная коллегия находит ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорное правоотношение, а поэтому подлежащим отмене с вынесением нового решения.
Согласно статье 362 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке являются неправильное применение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362, 363 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 29 августа 2006 года отменить.
Вынести новое решение.
В удовлетворении заявления прокурора Хабаровского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Контрольных показателей по организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края на 2006 и 2007 годы, утвержденных постановлением Губернатора Хабаровского края от 9 марта 2006 года N 48, отказать.
Признать не противоречащими федеральному законодательству Контрольные показатели по организации общественных работ в отраслях экономики городских округов и муниципальных районов Хабаровского края на 2006 и 2007 годы, утвержденные постановлением Губернатора Хабаровского края от 9 марта 2006 года N 48.