ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2009 г. N 67-Г09-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Борисовой Л.В.
судей Анишиной В.И.,
Ксенофонтовой О.А.
рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению Капустиной Валентины Максимовны о признании отдельных положений Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" от 13 апреля 2005 года N 285-03 недействующими,
по кассационным жалобам Капустиной В.М., Новосибирского областного Совета депутатов на решение Новосибирского областного суда от 29 мая 2009 года, которым заявление Капустиной В.М. удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Капустина Валентина Максимовна обратилась в Новосибирский областной суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области от 13.04.2005 года N 285-03, которыми установлено, что право на меры социальной поддержки сохраняется за ушедшими на пенсию гражданами, в частности за педагогическими работниками областных государственных и муниципальных образовательных учреждений, проработавших в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и проживающих там, а также за проживающими совместно с ними нетрудоспособными и несовершеннолетними членами их семей. Указанные меры социальной поддержки в соответствии с названным законом предоставляются в Новосибирской области в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения.
Применительно к действующим нормам законодательства названного субъекта Российской Федерации заявление Капустиной В.М. содержит требования о признании положений части 3 статьи 1 в отношении граждан, относящихся к категории, указанной в пункте 4 части 1 статьи 1 Закона Новосибирской области - педагогические работники областных государственных и муниципальных образовательных учреждений, и абзаца первого части 2 статьи 2 и пункта 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" от 13 апреля 2005 года N 285-03 недействующими с 01 января 2005 года.
В обоснование заявленных требований, Капустина В.М. указала, что с декабря 1993 года является перешедшим на пенсию педагогом общеобразовательной школы сельской местности. До 31.12.2004 года в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", она как педагогический работник, проживающий в сельской местности Новосибирской области, перешедшая на пенсию и проживающие совместно с нею члены семьи, пользовались правом на льготу по предоставлению бесплатного жилья с отоплением и освещением, относительно всей занимаемой площади. Оспариваемыми положениями закона с 01 января 2005 года введены ограничения на получение льгот предусмотренных федеральным законодательством, заключающиеся в том, что из числа членов семьи педагогического работника льготы сохранены только за несовершеннолетними и нетрудоспособными лицами, а сама льгота исчисляется не в полном объеме стоимости отопления и освещения, а предоставляется в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения.
По мнению заявительницы обжалуемые часть 3 статьи 1, абзац первый части 2 статьи 2 и пункт 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" от 13 апреля 2005 года N 285-ОЗ противоречат:
- абзацу 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции Закона РФ от 23 декабря 2003 года N 186-ФЗ) "Об образовании", положение которого устанавливает право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа);
- статье 59 Жилищного кодекса РСФСР;
- подпункту "б" пункта 6 Постановления Совета Министров СССР от 04 мая 1971 года N 255 (в редакции Постановления СМ СССР от 21 июня 1988 года N 771) "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", устанавливающему, что за перешедшими на пенсию учителями, воспитателями, директорами, заместителями директоров и другими педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из указанных работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет;
- пункту 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года (в редакции Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 14-ФЗ) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Решением Новосибирского областного суда от 29 мая 2009 года заявление Капустиной В.М. удовлетворено частично. Положения части 3 статьи 1 в части слов "нетрудоспособными и несовершеннолетними" в отношении членов семьи ушедших на пенсию граждан, относящихся к категории, указанной в пункте 4 части 1 настоящей статьи, абзац первый части 2 статьи 2 в части слов "в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения" и пункт 2 части 2 статьи 2 в части слов "нетрудоспособными и несовершеннолетними" в отношении ушедших на пенсию граждан, относящихся к категории, указанной в пункте 4 части 1 статьи 1 Закона Новосибирской области от 13 апреля 2005 года N 285-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ) "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" признаны недействующими с 28 октября 2008 года.
Капустина В.М. в кассационной жалобе просит решение суда отменить в части признания некоторых положений оспариваемого Закона Новосибирской области от 13 апреля 2005 года N 285-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ) "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" недействующими с 28 октября 2008 года и признать обжалуемые положения Закона недействующими с 01 января 2005 года.
В кассационной жалобе Новосибирского областного Совета депутатов ставится вопрос об отмене решения суда в полном объеме как незаконного и необоснованного.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, не находит оснований к отмене решения суда.
Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, предусмотренных законом (статьи 7 и 39); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации (статья 72 пункты "б", "ж" части 1).
По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с подпунктами "е", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования, жилищное законодательство.
Право педагогических работников образовательных учреждений, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением предусмотрено федеральным законодательством, что закреплено в следующих нормативно-правовых положениях.
Предоставление мер социальной поддержки (ранее - льгот) пенсионерам - бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано Постановлением Совета Министров СССР от 04 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за вышедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из таких работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет. Данное право было подтверждено Постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года N 437, от 24 января 1985 года N 85 и другими нормативными правовыми актами государственных органов СССР.
Положения указанных актов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам общеобразовательных школ в сельской местности, вышедшим на пенсию, сохраняли свое действие и применялись и после принятия Закона Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992 года N 3266-1.
Абзацем третьим пункта 5 статьи 55 данного Закона (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года N 12-ФЗ) было предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ данная норма была дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Названное законоположение не привнесло каких-либо изменений в объем и содержание данной меры социальной поддержки педагогических работников сельских (поселковых) образовательных учреждений, изменен лишь порядок ее реализации. Соответственно, недопустимо снижение мер социальной защиты названной категории граждан в виде исключения трудоспособных членов семьи из числа лиц, на которых предоставляется льгота и ограничение объема предоставляемых мер социальной поддержки пределами регионального стандарта нормативной площади жилого помещения.
Данная позиция подтверждена также требованиями пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года (в редакции Федерального закона от 09 февраля 2009 года N 14-ФЗ) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституционно-правовой смысл которого в отношении рассматриваемой категории граждан сводится к тому, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения в полном объеме.
Таким образом, Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не предполагалась отмена льготы, гарантированной статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" для проживающих и работающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) педагогических работников образовательных учреждений, в том числе вышедших на пенсию и имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет. Реализация данного закона в отмеченной части возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Во исполнение предписаний федерального законодателя Новосибирским областным Советом депутатов принят закон Новосибирской области от 13 апреля 2005 года N 285-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ) "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" (далее - Закон), которым установлены меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг для отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области, а также условия и порядок их предоставления.
Указанный Закон распространяется на педагогических работников областных государственных и муниципальных образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности, поселках городского типа, а также на проживающих совместно с ними нетрудоспособных и несовершеннолетних членов их семей (пункт 4 части 1 статьи 1 Закона).
Согласно части 3 статьи 1 Закона право на меры социальной поддержки сохраняется за ушедшими на пенсию гражданами, относящимися к категориям, указанным в пунктах 1 - 5 части 1 настоящей статьи, которые проработали в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и проживают там, а также за проживающими совместно с ними нетрудоспособными и несовершеннолетними членами их семей.
Статьей 2 Закона установлены меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг:
1. Для категорий граждан, указанных в статье 1 Закона, устанавливаются следующие меры социальной поддержки:
1) освобождение от платы за жилое помещение;
2) освобождение от платы за следующие коммунальные услуги: электроснабжение, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах) - в пределах нормативов потребления коммунальных услуг; отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).
2. Меры социальной поддержки, установленные в части 1 настоящей статьи, предоставляются в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ):
1) установленным в пунктах 1, 2, 3, 5 части 1 статьи 1 настоящего Закона категориям граждан, а также проживающим совместно с ними нетрудоспособным и несовершеннолетним членам их семей, за исключением проживающих в сельской местности (п. 1 в редакции Закона Новосибирской области от 17 июля 2006 года N 25-ОЗ);
2) ушедшим на пенсию гражданам, относящимся к категориям, указанным в пунктах 1 - 5 части 1 статьи 1, проработавшим в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и проживающим в поселках городского типа, а также проживающим совместно с ними нетрудоспособным и несовершеннолетним членам их семей.
Таким образом, из норм действующего законодательства следует, что оспариваемые положения Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" от 13 апреля 2005 года N 285-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ) фактически ограничивают права пенсионеров из числа бывших педагогических работников, проработавших не менее 10 лет и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением.
Согласно пункта 1 статьи 3 Закона Новосибирской области 05 декабря 2006 года N 60-ОЗ (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ) "О региональных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Новосибирской области" определено, что под региональным стандартом нормативной площади жилого помещения понимается размер нормативной общей площади жилого помещения, приходящейся на одного человека. Размер регионального стандарта нормативной площади жилого помещения устанавливается Губернатором Новосибирской области при формировании областного бюджета на очередной финансовый год (пункт 3 статьи 3 Закона).
Постановлениями губернатора Новосибирской области от 10 августа 2007 года N 317 "Об установлении региональных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Новосибирской области на 2008 год" и от 31 декабря 2008 года N 558 "Об установлении региональных стандартов оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в Новосибирской области на 2009 год" в 2008 и 2009 годах региональный стандарт нормативной площади жилого помещения установлен 18 кв. метров общей площади жилого помещения на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек.
Судом установлено, что Капустиной В.М. меры социальной поддержки по оплате за жилое помещение и отопление предоставляются из расчета регионального стандарта нормативной площади жилого помещения (абзац 1 части 2 статьи 2 Закона), а не на все жилое помещение, в котором она проживает. Кроме того, оспариваемые заявителем положения Закона устанавливают характеризующие признаки в отношении граждан, проживающих совместно с ушедшими на пенсию педагогическими работниками, на которых распространяются меры социальной поддержки, определяя, что меры социальной поддержки сохраняются только за "нетрудоспособными и несовершеннолетними" членами их семей (часть 3 статьи 1, пункт 2 части 2 статьи 2 Закона).
Соответственно, выводы суда о том, что часть 3 статьи 1 обжалуемого Закона в части указания на проживающих совместно с ушедшими на пенсию педагогическими работниками "нетрудоспособными и несовершеннолетними" членами их семей; абзац 1 части 2 статьи 2 обжалуемого Закона в части слов "в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения" в отношении мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение и отопление, и пункт 2 части 2 статьи 2 обжалуемого Закона в части слов "нетрудоспособными и несовершеннолетними членами" по отношению к членам семьи, в отношении ушедших на пенсию граждан, относящихся к категории, указанной в пункте 4 части 1 статьи 1 обжалуемого Закона, противоречат положениям абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и на этом основании подлежат признанию недействующими, являются верными и обоснованными, поскольку оспариваемые положения Закона Новосибирской области снижают объем гарантированных федеральным законодательством мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения, установленных действующими на федеральном уровне нормативными правовыми актами, а также ограничивают право проживающих совместно с заявительницей членов семьи на указанную меру социальной поддержки.
Суд обоснованно оставил без удовлетворения ходатайство Новосибирского областного Совета депутатов о прекращении производства по делу в части оспаривания Капустиной В.М. пункта 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области N 285-ОЗ, поскольку пришел к правильному выводу о том, что пункт 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области от 13 апреля 2005 года (в редакции Закона Новосибирской области от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ) "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" по основаниям заявленным Капустиной В.М. предметом судебного рассмотрения Новосибирским областным судом 19 января 2006 года и 28 февраля 2007 года, не являлся.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Оспариваемые положения закона Новосибирской области признаны судом недействующими с 28 октября 2008 года. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает считать правомерным вывод суда об отсутствии оснований для признания оспариваемых положений Закона Новосибирской области "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области" от 13 апреля 2005 года N 285-ОЗ недействующими со дня принятия, так как ранее оспариваемые положения данного Закона действовали в другой редакции, которая в настоящее время изменена.
При этом, суд правомерно исходил из того, что оспариваемые Капустиной В.М. положения действуют с 28 октября 2008 года, т.е. с момента вступления в силу закона Новосибирской области "О внесении изменений в некоторые законы новосибирской области в части предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг" от 13 октября 2008 года N 274-ОЗ. При изложенных обстоятельствах, не имеется оснований для удовлетворения доводов кассационной жалобы Капустиной В.М. о признании оспариваемых положений закона недействующими с 01 января 2005 года.
Доводы кассационной жалобы Новосибирского областного совета депутатов, направленные к иному толкованию норм материального и процессуального права, примененных судом при разрешении дела, ошибочны и не могут служить поводом для его отмены.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в кассационных жалобах, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Новосибирского областного суда от 29 мая 2009 года оставить без изменения, кассационные жалобы Капустиной В.М., Новосибирского областного Совета депутатов - без удовлетворения.