ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 января 2011 г. N 44-Г10-63
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Хаменкова В.Б.
при секретаре Птицыной Д.М.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ефимова Н.А., Фукалова Г.А., Крюкова В.В. о признании недействующими п. 3, абз. 2 п. 5, абз. 1 п. 7, абз. 1 п. 8, в части указания "и др." п. 14 Порядка предоставления ежемесячных денежных компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющим право на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством, утвержденного постановлением правительства Пермского края от 24 марта 2009 г. N 166-п, а также пп. 1.2, 1.4 и 3.1 приложения N 1 к названному Порядку по кассационной жалобе Ефимова Н.А. и кассационному представлению прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 10 ноября 2010 г., которым признан недействующим в части словосочетания "и др." п. 14 названного Порядка. В остальной части заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения Крюкова В.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Ефимов Н.А., Фукалов Г.А. и Крюков В.В. обратились в суд с вышеуказанным заявлением, сославшись на то, что оспариваемый (в части) нормативный правовой акт противоречит федеральным нормам и нарушает их права на доступ к социальным благам. Ефимов Н.А. награжден знаком "Жителю блокадного Ленинграда" и признан инвалидом вследствие общего заболевания. Фукалов Г.А. является участником Великой Отечественной войны, инвалидом. Крюков В.В. - инвалид (заболевание получено им в период прохождения службы), ветеран военной службы. Заявители имеют льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Однако получение этих льгот существенно для них затруднено в связи с введением в действие с 1 января 2010 г. оспариваемого акта, которым установлены заявительный порядок подтверждения произведенных затрат на оплату жилья и коммунальных услуг, дополнительные обязанности по представлению документов, а также иные не предусмотренные действующим законодательством условия.
Пермским краевым судом постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе Ефимов Н.А. просит об отмене судебного постановления в части отказа в удовлетворении его заявления. Указывает, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам дела и неправильно применены нормы материального права.
В кассационном представлении прокурор Пермского края просит об отмене решения в части отказа в удовлетворении требований, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.
Суд, принимая решение об отказе в удовлетворении заявления, посчитал, что оспариваемые положения краевого акта не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не ограничивают права заявителей на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг. Объем льгот не уменьшен, условия их предоставления не ухудшены.
С данным решением суда нельзя согласиться в части, касающейся правовой оценки абз. 2 п. 5 и абз. 1 п. 8 оспариваемого акта.
Правоотношения в области социальной поддержки граждан на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (с последующими изменениями), Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с последующими изменениями), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации социальная защита населения, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "ж" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2 и 5 ст. 76).
Федеральным законом "О ветеранах" лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), предоставляются в качестве мер социальной поддержки (ч. 2 ст. 19):
оплата в размере 50 процентов общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семей лиц, указанных в данной статье, совместно с ними проживающими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;
оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления).
Право на приведенные меры социальной поддержки установлено ст. 15 Федерального закона "О ветеранах" и для участников Великой Отечественной войны.
Это право на получение мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, как оно закреплено в нормах упомянутого Федерального закона, является непосредственно действующим. В частности, в ст. 28 указано, что реализация мер осуществляется по предъявлению удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов Правительством СССР до 1 января 1992 г. либо Правительством Российской Федерации.
Иных требований к составу документов, необходимых для реализации права на получение мер социальной поддержки, и к периодичности их предоставления федеральное законодательство не содержит.
Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предусмотрена скидка не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилого фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению (абз. 13 ст. 17). При этом не установлена обязанность граждан по представлению ими иных документов в целях реализации указанного права.
В качестве основания для получения льготы необходимо лишь предъявление справки, подтверждающей факт установления инвалидности, выданной учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы. Это правило, закрепленное в п. 15 Правил предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. N 901, не подверглось изменениям в ходе дальнейшего развития законодательства в сфере социальной поддержки граждан.
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ (ст. 2 и 5) федеральные законы "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" дополнены нормой, в соответствии с которой Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг. Средства на реализацию указанных полномочий предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций, носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. При этом закреплено, что форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Что касается норм, определяющих условия предоставления льготы, то они изменений не претерпели.
Судом установлено, что в целях перехода на предоставление гражданам мер социальной поддержки в денежной форме правительством Пермского края принято постановление от 24 марта 2009 г. N 166-п "Об утверждении порядков предоставления ежемесячной денежной компенсации отдельным категориям граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (с последующими изменениями). Акт введен в действие с 1 января 2010 г.
Пунктом 1.1 постановления утвержден Порядок предоставления ежемесячных денежных компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющим право на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством (далее - Порядок).
Пунктом 1 Порядка установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и дополнительной ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Пунктом 3 предусмотрена выплата ежемесячной денежной компенсации в размерах согласно приложению N 1 к указанному Порядку:
участникам Великой Отечественной войны - 286 рублей для носителя льготы и 131 рубль для членов семьи (п. 1.2 приложения N 1);
лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда", указанным в подп. 3 п. 1 ст. 2 Федерального закона "О ветеранах", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), - 286 рублей для носителя льготы и 131 рубль для членов семьи (п. 1.4 приложения N 1);
инвалидам - 208 рублей 50 копеек для носителя льготы (п. 3.1 приложения N 1).
В соответствии с абз. 2 п. 5 Порядка в целях установления полагающейся по закону денежной компенсации в размере не менее 50 процентов от фактических затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг гражданам вменяется обязанность предоставить ряд документов, необходимых уполномоченному органу для проведения доначислений компенсационной выплаты до установленного федеральным законом размера и ее предоставления в форме дополнительной денежной выплаты. Это - копии извещения или иного документа от поставщиков жилищно-коммунальных услуг о видах предоставляемых услуг (в том числе от организаций, предоставляющих услуги по электро- и газоснабжению жилых помещений), копии квитанций об оплате жилищно-коммунальных услуг за шесть предшествующих месяцев.
В абз. 1 п. 7 Порядка отражено, что размер дополнительной ежемесячной денежной компенсации рассчитывается как разность между среднемесячным размером, исчисленным исходя из фактически предъявленных расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг за последние 6 месяцев от поставщиков жилищно-коммунальных услуг, и назначенной ежемесячной денежной компенсацией.
Абзацем 1 п. 8 Порядка определено, что в случае если 50 процентов от расходов гражданина на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, определенных исходя из фактически предъявленных расходов, с учетом норм, установленных законодательными актами Российской Федерации, превышают общую сумму ежемесячной денежной компенсации и дополнительной ежемесячной денежной компенсации, гражданин имеет право один раз в квартал, но не реже одного раза в год, обращаться в территориальный орган Министерства *** за перерасчетом дополнительной ежемесячной денежной компенсации. В случае если гражданин обращается за перерасчетом один раз в год, документы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг за прошедший год предоставляются в полном объеме (за каждый месяц). Для граждан, не предъявивших документы об оплате жилого помещения и коммунальных услуг, перечисление дополнительной ежемесячной денежной компенсации по истечении одного года приостанавливается. Дополнительная денежная компенсация возобновляется по правилам, изложенным в пп. 5, 7 данного Порядка, при условии предъявления гражданами оригиналов квитанций об оплате жилого помещения и коммунальных услуг, при этом производится перерасчет дополнительной ежемесячной компенсации за период, подтвержденный документами, но не более чем за три года до месяца обращения за перерасчетом и не ранее 1 января 2010 г.
Из содержания взаимосвязанных положений абз. 2 п. 5 и абз. 1 п. 8 Порядка следует, что оспариваемое регулирование закрепляет заявительный порядок подтверждения произведенных затрат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, вводит дополнительные обязанности по представлению документов, не предусмотренных действующим законодательством, выплату указанных мер в установленном законом размере ставит в зависимость от исполнения гражданами этих обязанностей.
Указанные нормы краевого акта противоречат федеральным законам "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ), в соответствии с которыми право на получение мер социальной поддержки на оплату жилого помещения и коммунальных услуг является безусловным. То обстоятельство, что свои полномочия по выплате названных мер социальной поддержки Российская Федерация передала субъектам Российской Федерации, не означает снижения уровня правовых гарантий для граждан - получателей льготы.
Согласно положениям, содержащимся в ст. 7 Конституции Российской Федерации, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье человека, обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты.
Между тем приведенные выше положения оспариваемого акта Пермской области снижают уровень правовых гарантий в сфере социальной поддержки граждан.
Как указывают заявители, они в силу пожилого возраста и состояния здоровья существенно затруднены в реализации предоставленных им льгот. Если они по каким-то причинам в установленный срок не представят документы, подтверждающие их расходы по оплате жилищно-коммунальных услуг, то не смогут получить социальную поддержку в размере, установленном и гарантированным им федеральным законодательством, чего ранее не могло быть. До 1 января 2010 г. органы социальной защиты населения Пермского края обеспечивали безусловное исполнение закона, самостоятельно собирая сведения, необходимые им для расчета выплат в установленном законом размере.
Введение с 1 января 2010 г. оспариваемого нормативного правового регулирования привело к нарушению прав граждан. В частности, нарушено право Крюкова В.В. на получение указанной меры социальной поддержки в 2010 г., что нашло отражение в решении суда.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, и нарушение норм материального права являются в соответствии с п. п. 3 и 4 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ основаниями для отмены решения суда в кассационном порядке.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими абз. 2 п. 5 и абз. 1 п. 8 Порядка является незаконным и подлежит отмене. Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело в краевой суд, принять новое решение об удовлетворении требований в этой части.
Что касается остальной части обжалуемого судебного постановления, то оснований для его отмены по доводам кассационной жалобы и представления не имеется.
Руководствуясь ст. 360, п. 3 ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
отменить решение Пермского краевого суда от 10 ноября 2010 г. об отказе в признании недействующими абз. 2 п. 5 и абз. 1 п. 8 Порядка предоставления ежемесячных денежных компенсаций на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющим право на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством, утвержденного постановлением правительства Пермского края от 24 марта 2009 г. N 166-п (в ред. постановления правительства Пермского края от 09 июля 2010 г. N 396).
Принять в этой части новое решение и признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абз. 2 п. 5 и абз. 1 п. 8 указанного Порядка.
В остальной части решение суда оставить без изменения.