ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 августа 2010 г. N 46-Г10-13
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Меркулова В.П.,
судей Калининой Л.А., Ксенофонтовой О.А.,
при секретаре Алешиной П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу правительства Самарской области, кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 10 июня 2010 г., которым частично удовлетворено заявление прокурора Самарской области, признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 1 (касательно отнесения ежемесячного денежного поощрения к стимулирующей выплате за достигнутые результаты труда), пункт 5 Положения о ежемесячном денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Самарской области, и гражданских служащих Самарской области, замещающих отдельные должности гражданской службы Самарской области, утвержденного постановлением губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя правительства Самарской области Попова С.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным, а поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия
установила:
постановлением губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258 "Об утверждении Порядка установления стимулирующих выплат лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области" утверждены Положение о назначении и выплате ежемесячных надбавок за особые условия труда лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и особые условия гражданской службы гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области; Положение о ежемесячном денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Самарской области, и гражданских служащих Самарской области, замещающих отдельные должности гражданской службы Самарской области; Положение о порядке выплаты премии за выполнение особо важных и сложных заданий лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области.
Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими:
пункта 1 Положения о ежемесячном денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Самарской области, и гражданских служащих Самарской области, замещающих отдельные должности гражданской службы Самарской области, устанавливающим, что лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, а также гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области, выплачивается ежемесячное денежное поощрение, которое является стимулирующей выплатой за достигнутые результаты труда;
пункта 5 названного Положения, в соответствии с которым ежемесячное денежное поощрение не выплачивается при нарушениях трудовой дисциплины, в том числе при несвоевременном и (или) некачественном выполнении поручений губернатора - председателя правительства Самарской области, вице-губернатора - первого заместителя председателя правительства Самарской области, заместителей председателя правительства Самарской области.
В обоснование сослался на противоречие этих норм статьям 50, 51, 57, 68 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статье 11 Закона Самарской области от 6 апреля 2005 г. N 103-ГД "О государственной гражданской службе Самарской области", указав, что, ежемесячное денежное поощрение является дополнительной выплатой к должностному окладу, а не выплатой стимулирующего характера, как это определено губернатором Самарской области. В пункте 5, по мнению прокурора, фактически установлена ответственность в виде ограничения выплаты ежемесячного денежного поощрения за нарушения лицами, замещающими отдельные государственные должности Самарской области, и гражданскими служащими, замещающими отдельные должности гражданской службы Самарской области, своих обязанностей, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства о государственной службе.
Кроме того, прокурор просил признать недействующим постановление губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258 "Об утверждении порядка установления стимулирующих выплат лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области" по мотиву официального неопубликования для всеобщего сведения.
Правительство Самарской области возражало против удовлетворения заявления прокурора Самарской области.
Решением Самарского областного суда от 10 июня 2010 г. заявление прокурора удовлетворено частично, пункт 1 (в части отнесения ежемесячного денежного поощрения к стимулирующей выплате за достигнутые результаты труда), пункт 5 Положения о ежемесячном денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Самарской области, и гражданских служащих Самарской области, замещающих отдельные должности гражданской службы Самарской области, утвержденного постановлением губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258 признаны недействующими. В остальной части заявленных требований в их удовлетворении прокурору отказано.
Правительство Самарской области в кассационной жалобе просит решение отменить в той части, в которой заявление прокурора удовлетворено.
Исполняющий обязанности прокурора Самарской области в кассационном представлении просит решение отменить в той части, в которой ему отказано в удовлетворении.
Суть доводов кассационной жалобы и кассационного представления сводится к неправильному применению судом норм материального и процессуального права.
Изучив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия полагает решение Самарского областного суда от 10 июня 2010 г. подлежащим отмене в той части, в которой заявление прокурора удовлетворено, вынести в этой части новое решение, которым отказать прокурору в удовлетворении его заявленных требований по следующему основанию.
Пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй названной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно части 2 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат. В соответствии с пунктом 5 части 5 этой же статьи ежемесячное денежное поощрение относится к дополнительным выплатам.
Признавая недействующим пункт 1 Положения, суд пришел к выводу о том, что оспариваемым правовым регулированием придан иной смысл ежемесячному денежному поощрению, чем это установлено частью 2 статьи 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а именно: суд счел, что поскольку "ежемесячное денежное поощрение" федеральным законодателем отнесено к "дополнительным выплатам", губернатор не вправе был относить эту выплату к стимулирующей и связывать ее с достигнутыми результатами труда.
Между тем из системного анализа статьи 50 названного Федерального закона весьма ясно и определенно усматривается двойственная юридическая природа ежемесячного денежного поощрения. Так, в части 1 данной статьи, определяя целевое назначение оплаты труда, федеральный законодатель указал, что денежное содержание является как основным средством материального обеспечения, так и средством стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. А в силу части 2 данной статьи ежемесячное денежное поощрение как часть денежного содержания одновременно отнесена к дополнительным выплатам.
В этой ситуации использование в региональном правовом акте термина "стимулирующая выплата" применительно к ежемесячному денежному поощрению само по себе не отменяет назначения этой выплаты как дополнительной и не снижает уровень правовых гарантий лиц на оплату труда и другие выплаты в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и служебным контрактом, к чему сводятся фактически доводы прокурора.
Являются ошибочными и суждения суда о несоответствии федеральному законодательству пункта 5 Положения о ежемесячном денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Самарской области, и гражданских служащих Самарской области, замещающих отдельные должности гражданской службы Самарской области, утвержденного постановлением губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258.
Суд в этой части решения исходил из того, что лишение гражданского служащего за нарушение трудовой дисциплины ежемесячного денежного поощрения является формой (видом) ответственности за нарушение требований, предъявляемых к такому служащему; направлено на ограничение выплаты части денежного содержания, а значит в силу статьи 68 Федерального от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" этот вопрос должен быть урегулирован федеральным законом, а не правовым актом субъекта Российской Федерации.
Действительно, установление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации - это прерогатива федерального законодателя. Однако из текста постановления губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258 весьма ясно и определенно следует, что речь ведется об установлении порядка выплаты ежемесячного денежного поощрения, то есть механизма реализации дополнительной части денежного содержания, включающего в себя не только его размеры, но, очевидно, и условия, с которыми связывается достижение цели стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы, а именно соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленного в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и служебным контрактом. Иное означало бы умаление принципов оплаты труда лиц, состоящих на государственной службе.
Что же касается суждений суда о соблюдении субъектом Российской Федерации порядка опубликования постановления губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 257 "Об утверждении порядка установления стимулирующих выплат лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области", их Судебная коллегия находит правильными. Во всяком случае, данными о том, что оспариваемый акт не опубликован, суд не располагает, а следовательно, нельзя вести речь о несоответствии федеральному законодательству оспариваемого акта по этому основанию, о чем просит прокурор.
В силу статьи 100 Устава Самарской области порядок принятия, подписания, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Самарской области определяется законодательством Самарской области в соответствии с федеральным законодательством.
Согласно статье 4 Закона Самарской области "О порядке опубликования и вступления в силу законов Самарской области и иных нормативных правовых актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти Самарской области" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста с пометкой "официальное опубликование" в газетах "Волжская Коммуна" или "Самарские известия".
Официальными являются также тексты законов и иных нормативных правовых актов Самарской области, опубликованные в следующих изданиях: "Собрание законодательства Самарской области", "Губернский информационный бюллетень", "Вестник Самарской Губернской Думы", "Информационный бюллетень Самарской Губернской Думы".
Текст постановления губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258 "Об утверждении Порядка установления стимулирующих выплат лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области" официально опубликован в "Губернском информационном бюллетене", N 10 (145), октябрь 2006 г.
Судебная коллегия соглашается с суждением суда о том, что терминологически разное изложение частей 1 и 2 статьи 4 Закона Самарской области "О порядке опубликования и вступления в силу законов Самарской области и иных нормативных правовых актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти Самарской области" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) не свидетельствует об их различном смысловом содержании, поскольку во второй части статьи, так же, как и в первой, речь идет о том, что опубликование текста нормативного правового акта в "Губернском информационном вестнике" считается его официальным опубликованием.
Бюллетень подписан в печать 28 ноября 2006 г., издан издательством "Новая техника" тиражом 500 экземпляров.
"Губернский информационный бюллетень" относится к средствам массовой информации, поскольку является периодическим печатным изданием, выходящим в свет один раз в месяц, имеет постоянное название, текущий номер, тираж в количестве, достаточном для ознакомления с его содержанием всеми заинтересованными лицами.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия
определила:
решение Самарского областного суда от 10 июня 2010 г. в той части, в которой заявление прокурора Самарской области удовлетворено: признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 1 Положения о ежемесячном денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Самарской области, и гражданских служащих Самарской области, замещающих отдельные должности гражданской службы Самарской области, утвержденного постановлением губернатора Самарской области от 9 ноября 2006 г. N 258 "Об утверждении Порядка установления стимулирующих выплат лицам, замещающим отдельные государственные должности Самарской области, и гражданским служащим Самарской области, замещающим отдельные должности гражданской службы Самарской области", в части отнесения ежемесячного денежного поощрения к стимулирующей выплате за достигнутые результаты труда; пункт 5 данного Положения, - отменить. В этой части вынести новое решение, которым прокурору Самарской области отказать в удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение оставить без изменения.