ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 августа 2010 г. N 20-Г10-6
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Меркулова В.П.,
судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой О.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление участвовавшего в деле прокурора прокуратуры Республики Дагестан на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20 мая 2010 года, которым отказано в удовлетворении заявлений прокурора Республики Дагестан, заместителя прокурора Республики Дагестан о признании недействительными постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 "О порядке предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки", пункта 3 постановления Правительства Республики Дагестан от 2 марта 2009 года N 54 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Дагестан"; заявления Стамбулова С.С. о признании недействительным постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 "О порядке предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
4 июля 2008 года принято постановление Правительства Республики Дагестан N 217 "О порядке осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".
Постановлением Правительства Республики Дагестан от 2 марта 2009 года N 54 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Дагестан" (пункт 4) в названное выше постановление внесены изменения.
Прокурор Республики Дагестан и Стамбулов С.С. обратились в Верховный Суд Республики Дагестан с заявлениями об оспаривании постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217.
Стамбулов С.С. указал, что как гражданин, подвергшийся политическим репрессиям, имеет право на 50% скидку по оплате жилой площади и коммунальных услуг. В связи с принятием оспариваемого постановления он стал получать денежную компенсацию, что нарушает его права.
По мнению прокурора, постановление правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 противоречит федеральному законодательству, которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в данном случае Правительство Республики Дагестан, не наделены полномочиями по установлению порядка мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Пункт 9 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденный указанным постановлением Правительства Республики Дагестан, устанавливающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о назначении ежемесячной выплаты, содержит расширенный перечень документов, а пунктом 4 Порядка размер ежемесячной денежной выплаты необоснованно ограничен нормой площади жилого помещения и нормативами потребления коммунальных услуг.
В дополнительных заявлениях о признании указанного постановления Правительства Республики Дагестан противоречащим федеральному законодательству прокурор указал, что оно противоречит Федеральному закону от 9 января 1997 года N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы"; Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Закону РФ от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы"; Закону РФ "О милиции"; Федеральному закону "О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)"; Федеральному закону "О статусе военнослужащих"; постановлению Правительства Российской Федерации "О предоставлении членам семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти компенсационных выплат в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и других видов услуг".
При этом прокурор пояснил, что утвержденный оспариваемым постановлением Порядок распространяется на всех граждан, постоянно проживающих на территории Республики Дагестан и имеющих в соответствии с законодательством право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в виде ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, чем неправомерно разрешены вопросы, относящиеся к полномочиям Российской Федерации. В оспариваемом постановлении по иному, нежели в федеральных нормативно-правовых актах, регламентируются вопросы социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг указанных категорий граждан.
Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 20 мая 2010 года в удовлетворении требований прокурора и Стамбулова С.С. о признании недействительным постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 отказано.
В кассационном представлении участвовавшего в деле прокурора прокуратуры Республики Дагестан ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об удовлетворении требований прокурора.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене.
Как следует из постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 "О порядке осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан", названный Порядок утвержден в целях осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, постоянно проживающих на территории Республики Дагестан и имеющих в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Республики Дагестан, иными нормативными правовыми актами Республики Дагестан право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, указанных мер социальной поддержки в денежной форме.
Порядок (согласно его пункту 1) устанавливает правила осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, постоянно проживающим на территории Республики Дагестан и имеющим в соответствии с законодательством право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.
Ни постановление, ни утвержденный им Порядок такого перечня граждан, имеющих право на ежемесячную денежную выплату, не содержат.
Разрешая требования прокурора, суд указал, что перечень граждан содержится в приложении к приказу Министерства труда и социального развития Республики Дагестан от 1 сентября 2008 года N 03-487 "О реализации постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года". Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Дагестан 23 сентября 2008 года за N 0243 и содержит 32 категории льготников, в отношении которых постановлением Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 льготы по жилищно-коммунальным платежам, ранее предоставляемые в натуральной форме, заменены на денежные компенсации, в связи с чем не усмотрел противоречия постановления от 4 июля 2008 года N 217 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Между тем, согласиться с выводом суда не представляется возможным.
В соответствии с постановлением Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 Министерство труда и социального развития Республики Дагестан дает разъяснение по применению Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан. Оно не уполномочено определять перечень граждан, на которых распространяется постановление Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217.
Отсутствие в оспариваемом постановлении перечня граждан, на которых оно распространяется, и перечня федеральных и республиканских нормативных правовых актов, в соответствии с которыми установлены меры социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, свидетельствует о неопределенности осуществленного постановлением правового регулирования и создает сложности в его применении. В частности, не исключает его распространения на всех граждан, постоянно проживающих на территории Республики Дагестан и имеющих в соответствии с законодательством право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Между тем, для некоторых категорий граждан, в частности, тех, которые названы в заявлении прокурора, порядок предоставления указанных мер социальной поддержки определяется федеральным законодательством.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", суд, проверяя содержание оспариваемого акта, должен выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Ссылки в решении суда на то, что, что Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан установлен в отношении тех категорий граждан, реализация полномочий по предоставлению соответствующих мер социальной поддержки которым передана Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, правовой неопределенности оспариваемого постановления не устраняет ввиду отсутствия в постановлении такового указания.
Кроме того, исходя из заявленных требований, приказ Министерства труда и социального развития Республики Дагестан от 1 сентября 2008 года N 03-487 не являлся предметом проверки по настоящему делу, поэтому судом не проверялась правомерность включения в перечень той или иной категории граждан, имеющих право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд не учел, что пунктом 9 Порядка, установившим перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению гражданина о назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотрены документы (в частности, справка о составе семьи с копиями подтверждающих документов; сведения о платежах за жилое помещение и коммунальные услуги, начисленных за последний месяц оплаты; документ, подтверждающий общую площадь жилого помещения (копия технического паспорта или справка администрации поселения, содержащая характеристику жилого помещения); страховое свидетельство государственного пенсионного страхования), обязанность предоставления которых в соответствии с действующим законодательством не может быть возложена на отдельные категории граждан при предоставлении им мер социальной поддержки. Так, в соответствии с Федеральными законами от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Законом РФ от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" реализация мер социальной поддержки названных категорий граждан осуществляется на основании предъявляемых специальных удостоверений (справок), дающих право на меры социальной поддержки, и не ставится в зависимость от каких-либо иных факторов, в том числе представления иных документов.
Установление пунктом 9 Порядка единого перечня документов для всех категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, нельзя признать соответствующим федеральному законодательству.
Пунктом 4 Порядка определено, что размер ежемесячной выплаты определяется с учетом тарифов на коммунальные услуги, социальной нормы площади жилого помещения и нормативов потребления коммунальных услуг.
Размер ежемесячной выплаты, как следует из пункта 4 Порядка, определяется по единой формуле для всех категорий граждан, имеющих право на ее получение.
Предусмотренная Порядком возможность осуществления последующего перерасчета для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг без ограничения социальной нормой площади жилого помещения и нормативами потребления коммунальных услуг (в соответствии с Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"), создает для них дополнительную обязанность в виде обращения за перерасчетом в орган социальной защиты, которая не может возлагаться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что осуществленное постановлением Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 правовое регулирование по предмету совместного с Российской Федерацией ведения требованиям федерального законодательства не соответствует и должно быть признано недействующим.
При таких данных решение суда в части отказа в признании указанного постановления недействующим подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Как следует из решения, судом разрешены требования по пункту 3 постановления Правительства Республики Дагестан от 2 марта 2009 года N 54 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Дагестан", которым внесены изменения в постановление Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252 "Об утверждении порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа", в частности, отказано в их удовлетворении.
Решение суда в этой части не может быть признано законным и подлежит отмене с прекращением производства по делу, поскольку пункт 3 постановления Правительства Республики Дагестан от 2 марта 2009 года N 54 признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим решением Верховного Суда Республики Дагестан от 10 июня 2009 года, оставленным в этой части без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 октября 2009 года.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 360, 361, 220 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20 мая 2010 года отменить.
В части требований о признании недействительным пункта 3 постановления Правительства Республики Дагестан от 2 марта 2009 года N 54 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Дагестан" производство по делу прекратить.
В части требований о признании недействительным постановления Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 "О порядке осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" вынести новое решение, которым постановление Правительства Республики Дагестан от 4 июля 2008 года N 217 "О порядке осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.