ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июля 2003 г. по делу N 6-Г03-5
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Кнышева В.П.
судей Харланова А.В., Нечаева В.И.
рассмотрела в судебном заседании 15 июля 2003 г. гражданское дело по кассационным жалобам Рязанской областной Думы и Рязанского городского Совета на решение Рязанского областного суда от 6 мая 2003 г. по заявлению Рязанского городского Совета о признании недействующими ст. 24 Закона Рязанской области "Об областном бюджете на 2002 год" (в части) и приложения 26 к данному Закону.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Рязанского городского Совета Решоткина А.А., Рязанской областной Думы Алексейкиной Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Рязанский городской Совет обратился в суд с заявлением о признании недействующими статьи 24 Закона Рязанской области "Об областном бюджете на 2002 год" от 25 декабря 2001 года N 88-ОЗ (в редакции Закона Рязанской области от 4 апреля 2002 года N 14-ОЗ) в части предписания органам местного самоуправления предусмотреть в бюджетах районов и городов учтенные при установлении межбюджетных отношений, в том числе при расчете дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и нормативов отчислений от регулирующих налогов, расходы на реализацию ФЗ "О ветеранах" в сумме 261404 тысячи рублей и приложения 26 к этому Закону.
В обоснование своих требований Рязанский городской Совет указал, что этими нормами Рязанская область, как субъект РФ, передала свои государственные полномочия по реализации ФЗ "О ветеранах" органам местного самоуправления, поэтому в силу п. 4 ст. 130, абз. 3 ч. 1 ст. 139 Бюджетного кодекса РФ на реализацию этих полномочий обязана была передать денежные средства только в качестве субвенций. Установленный же в оспариваемой норме порядок не возмещает местным бюджетам расходы по реализации ФЗ "О ветеранах", поскольку нормативы отчислений от регулирующих налогов являются доходами местных бюджетов, а дотации из Фонда финансовой поддержки направляются муниципальным образованиям для выполнения тех задач, финансирование которых федеральным законодательством возложено непосредственно за счет средств муниципальных образований.
Решением Рязанского областного суда от 6 мая 2003 г. заявление удовлетворено.
В кассационной жалобе Рязанской областной Думы поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права и направлении дела на новое рассмотрение.
В кассационной жалобе Рязанского городского Совета ставится вопрос об изменении мотивировочной части решения суда.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
В соответствии со ст. 10 ФЗ "О ветеранах" расходы на реализацию прав и льгот, установленных этим Законом возмещаются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Статья 24 оспариваемого Закона области обязала органы местного самоуправления предусмотреть в бюджетах муниципальных образований расходы на реализацию ФЗ "О ветеранах" в сумме 261404 тысячи рублей.
В соответствии со ст. 28 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система основана на ряде принципов, в том числе и самостоятельности бюджетов. В силу ст. 31 БК РФ под этим принципом понимается самостоятельное осуществление бюджетного процесса и самостоятельное определение направления расходования средств своего бюджета.
Исходя из указанных положений федеральных законов, суд пришел к правильному выводу о том, что субъект РФ должен был предусмотреть в своем бюджете названные расходы и не имел права вмешиваться в бюджетный процесс органов местного самоуправления и обязывать их предусматривать в своих бюджетах расходы (даже с полным возмещением им этих денежных средств), которые в силу норм федерального законодательства являются расходами бюджетов других уровней.
Как обоснованно указано в решении суда, оспариваемые положения ст. 24 Закона области, с учетом указанных выше обстоятельств, противоречат ст. ст. 28, 31 БК РФ, поскольку нарушают самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса и их права на самостоятельное определение расходование средств своего бюджета.
Кроме того, в силу п. 2 ст. 10 ФЗ "О ветеранах" расходы органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и имеют целевое назначение.
Названная норма не указывает, что в связи с предоставлением льгот ветеранам, могут производиться взаиморасчеты между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований.
Также названная норма предусматривает, что расходы органов местного самоуправления возмещаются из названных бюджетов за счет средств, имеющих целевое назначение.
В силу ст. 6 БК РФ только в форме субвенций другому уровню бюджетной системы могут предоставляться бюджетные средства, имеющие целевое назначение.
Бюджетный кодекс РФ дотации и отчисления от регулирующих налогов не относит к средствам, предоставляемым бюджету другого уровня бюджетной системы, имеющим целевое назначение.
В связи с этим, вопреки требованиям федерального законодательства, оспариваемая норма, как обоснованно указал суд, не возмещает расходы органов местного самоуправления путем предоставления средств в целевом порядке, то есть в качестве субвенций.
Обоснованным является вывод суда о том, что установленный ст. 24 Закона области порядок возмещения расходов органов местного самоуправления - из фонда финансовой поддержки и за счет отчислений от регулирующих налогов фактически органам местного самоуправления такого возмещения не производит.
В силу п. 1 ст. 139 БК РФ дотации из фонда финансовой поддержки направляются муниципальным образованиям на выполнение тех задач, финансирование которых федеральным законодательством непосредственно возложено на них (так, например, расходы на содержание органов местного самоуправления, муниципальных учреждений образования, культуры, здравоохранения).
Расходы, связанные с выполнением ФЗ "О ветеранах" финансируются не из местных бюджетов. Поэтому, содержащееся в ст. 24 оспариваемого Закона положение о возможности возмещения расходов за счет дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, как правильно указал суд, противоречит требованиям ст. 139 БК РФ.
В силу ст. 61 БК РФ отчисления от регулирующих налогов являются доходами местных бюджетов, поэтому расходы местных бюджетов, связанные с выполнением ФЗ "О ветеранах" не могут возмещаться за счет этих отчислений.
Таким образом, является правильным и вывод суда о том, что оспариваемая норма, также противоречит ст. ст. 6, 61, 139 Бюджетного кодекса РФ, ст. 10 ФЗ "О ветеранах", поскольку, решая вопрос о расходах органов местного самоуправления, связанных с предоставлением льгот ветеранам, не передала денежные средства в целевом порядке.
Приложение 26 к Закону Рязанской области указывает на распределение расходов между муниципальными образованиями, то есть является производной нормой от оспариваемой статьи. Так как основная норма признана противоречащей федеральному законодательству, то и названное приложение также правильно признано недействующим.
В своих возражениях представители Рязанской областной Думы ссылались на то, что оспариваемая норма утратила силу 31 декабря 2002 года, поэтому в удовлетворении заявления следует отказать.
Этот довод, как правильно указал суд, не является правовым основанием для отказа в удовлетворении заявления, поскольку Закон о бюджете обладает определенными особенностями, он предусматривает права и обязанности участников бюджетных правоотношений, которые автоматически не прекращаются по истечении бюджетного года, а могут продолжаться до момента исполнения.
Доводы Рязанской областной Думы о том, что возмещение названных расходов путем предоставления дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований соответствует положениям ст. ст. 8, 30, 129 Бюджетного кодекса РФ обоснованно признаны несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании закона.
Правильным является и вывод суда о том, что представленные Рязанской областной Думой платежные поручения о перечислении муниципальным образованиям денежных средств из Фонда финансовой поддержки на реализацию ФЗ "О ветеранах", не могут служить доказательством соответствия оспариваемой нормы требованиям федерального законодательства.
Довод заявителя о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления правильно признан несостоятельным.
Так, в силу п. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Как правильно указано в решении суда, в статье 24 оспариваемого Закона не говорится о наделении органов местного самоуправления какими-либо государственными полномочиями. Не принималось Рязанской областной Думой и иных законов по вопросу о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по вопросам, указанным в оспариваемой норме. Принятие Законом области императивной нормы, возлагающей на органы местного самоуправления обязанность предусмотреть в своих бюджетах расходы на реализацию Федерального закона "О ветеранах" нельзя признать наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями субъекта РФ. В данном случае отсутствует наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, а имеется лишь противоречащее федеральному закону предписание о формировании расходов местных бюджетов.
Правильно признан несостоятельным довод Рязанского городского Совета о передаче оспариваемыми нормами органам местного самоуправления государственных полномочий по реализации льгот, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах".
Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе Рязанской областной Думы, проверялись судом и по основаниям, изложенным в решении суда, правильно признаны несостоятельными.
Нарушения судом норм материального и процессуального права, которые бы привели к неправильному разрешению дела, в том числе и те, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Рязанского областного суда от 6 мая 2003 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Рязанской областной Думы и Рязанского городского Совета - без удовлетворения.