ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 апреля 2010 г. по делу N 44-Г10-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.
судей Макарова Г.В. и Еременко Т.И.
при секретаре Алешиной П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлениям (в окончательной редакции) Первого заместителя прокурора Пермского края, Подопригоровой Ф.Ф. и Абдулова С.М. о признании недействующим постановления Правительства Пермского края от 23.10.2009 г. N 766-п "О внесении изменений в Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условиях проезда с использованием социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермского края, утвержденное указом губернатора Пермской области от 02.02.2005 г. N 15 "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермском крае", по кассационной жалобе Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 19 января 2010 года, которым постановлено: "Признать противоречащим законодательству Российской Федерации и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.1 постановления Правительства Пермского края от 23.10.2009 г. N 766-п "О внесении изменений в Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условиях проезда с использованием социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермского края, утвержденное указом губернатора Пермской области "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермском крае" от 02.02.2005 г. N 15. В остальной части заявления заместителя прокурора Пермского края, Подопригоровой Ф.Ф. и Абдулова С.М. оставить без удовлетворения".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В. Макарова, объяснения представителей Председателя Правительства Пермского края - Ястребовой И.Е. и Калашниковой Л.П., представителя Абдулова С.М. - Шиловой С.В., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ - Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Указом Губернатора Пермской области от 2 февраля 2005 г. N 15 "О введении в обращение социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в Пермском крае" было утверждено Положение о порядке приобретения социальных проездных документов и условиях проезда с использованием социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермского края (далее - Положение).
Пункт 1.1 данного Положения предусматривает - Настоящее Положение устанавливает порядок приобретения социальных проездных документов и условия проезда с использованием социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) (далее - социальные проездные документы), прохождения денежных средств, поступивших от реализации социальных проездных документов, а также стоимость социальных проездных документов на территории края.
Пункт 1.2 - Социальные проездные документы вводятся для: граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 N 2123-1 "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска".
Пункт 2.2 - Гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством, социальный проездной документ предоставляет право проезда без дополнительной оплаты на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) и приобретения билетов на проезд автомобильным и водным транспортом пригородного сообщения со скидкой в размере 100%.
Пункт 2.3 - ежемесячная стоимость социальных проездных документов составляет: для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством - 415 рублей; для граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с законами Пермской области - 435 рублей.
Вышеназванным постановлением Правительства Пермского края от 23.10.2009 г. N 766-п в данное Положение внесены изменения. В частности, приведенные выше тексты пунктов 1.2, 2.2 и пункт 2.3 в части права граждан на получение по федеральному законодательству социальных билетов стоимостью 415 рублей признаны утратившими силу. В последнем из вышеуказанных пунктов (2.3) цифры "435" заменены цифрами "610".
Определением Пермского краевого суда от 18.01.2001 года дела по самостоятельным заявлениям указанных выше лиц об оспаривании одного и того же нормативного правового акта исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации объединены в одно производство.
В ходе разбирательства дела требования заявителей были уточнены и единым стало - признание оспариваемого акта недействующим в целом по мотиву его несоответствия федеральному законодательству.
Абдулов С.М. - участник Великой Отечественной войны и Подопригорова Ф.В. - инвалид второй группы по общему заболеванию свои требования мотивировали тем, что в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта они оказались лишенными права на получение от государства социальной поддержки в виде предоставления им социального проездного документа на проезд без дополнительной оплаты транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермского края; сослались на то, что при замене натуральных льгот, которые ранее были предусмотрены Федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", на денежные компенсации, в том числе проездные документы на право бесплатного проезда транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) в пределах территории Пермского края, приобретаемые за счет единовременной денежной выплаты, не должны ущемляться социальные права и свободы указанной категории граждан Российской Федерации. Напротив, органы государственной власти обязаны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения. Кроме того, ни Уставом Пермского края, ни федеральным законом Правительство Пермского края не наделено полномочиями по внесению изменений в акты губернатора Пермского края. В заявлении прокурора дополнительно обращалось внимание на доступность услуг общественного транспорта на территории Пермского края для граждан, находящихся под защитой мер социальной поддержки, принимаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, обеспечиваемых предоставлением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В 2009-ом году на указанные цели в бюджет Пермского края поступила денежная сумма в размере, около 40 млн. рублей. Выделением этих средств гарантировалось исполнение в указанном году обязательств по предоставлению социально защищенной категории населения бесплатного проезда в городском пассажирском и пригородного сообщения транспорте общего пользования (кроме такси) в Пермском крае. В случае недостаточности средств для покрытия соответствующих расходов, субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных кредитов и т.д.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе Правительства Пермского края указывается о несогласии с судебным решением, ставится вопрос о его отмене, как вынесенного с нарушением норм материального права и принятии по делу нового решения - об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В частности в жалобе отмечается то, что суд не учел того, что в соответствии с Федеральным законом от 22 августа N 122-ФЗ лица, имеющие право на социальные льготы были разделены на две категории: федеральные льготники и региональные льготники; федеральным законодательством, не предусмотрены льготы по приобретению социального проездного билета (СПД), на бесплатный проезд в транспорте общего пользования. Суд не учел требования бюджетного законодательства (ст. ст. 6, 85, 129, 133 Бюджетного кодекса РФ), не принял во внимание отсутствие у субъекта федерации возможности финансирования социальных льгот при приобретении СПБ федеральным льготникам из-за нехватки в бюджете субъекта денежных средств.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 и частям 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Статьей 30 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусматривалось право инвалидов на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси. Указанная норма с 1 января 2005 г. признана утратившей силу, а льготы в натуральной форме замены на денежную компенсацию в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которым также вышеназванный закон (от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ) дополнен статьей 28.1 - ежемесячная денежная выплата инвалидам. Указанный Закон дополнен также ст. 28.2 (Закон от 29.12.2004 г. N 1999-ФЗ) - обеспечение мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов. Вновь введенными нормами не предусмотрено мер социальной поддержки по льготному проезду, но предусмотренные должны осуществляться за счет средств федерального бюджета. Пунктом 6 статьи 5 того же Закона закреплено право субъектов Российской Федерации на предоставление дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Аналогичная ситуация и в отношении Федерального закона от 12.01.1995 г. "О ветеранах". В редакции, действующей на время рассмотрения судом дела, мер социальной поддержки по льготному проезду данной категории граждан федеральным законодателем также не предусмотрено. Вместе с тем, пунктом 3 статьи 10 Закона в дополнение к установленным мерам социальной поддержки субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Дополнительные меры социальной поддержки, установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Аналогичным образом соответствующими законами Российской Федерации урегулированы правоотношения, связанные с социальной защитой граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку "Теча"; граждан, подвергшихся воздействию радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.
При вынесении решения суд первой инстанции обоснованно исходил из положений пункта 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым социальная поддержка и социальное обслуживание рассматриваемой и схожих с ней категорий граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации других льгот относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведении, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В силу пункта 2 статьи 3 этого же Федерального закона, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
В соответствии с федеральным и краевым законодательством, предусматривающим указанной категории граждан льготы (в том числе и по проезду) и в соответствии с имеющийся компетенцией губернатором Пермской области, как отмечено выше, был принят Указ от 02.02.2005 года N 15 об утверждении названного выше Положения.
В соответствии с данным Указом отдельным категориям граждан (относящимся к федеральным льготникам) предоставлялась возможность за счет выплачиваемой им государством, установленной законом, ежемесячной денежной компенсации в связи с заменой натуральной льготы приобрести социальный проездной документ, стоимостью 415 рублей, подтверждающий их право на бесплатный проезд в общественном транспорте городского и пригородного сообщения, кроме такси.
Проанализировав положения федерального законодательства, а также указанные положения законодательства субъекта, суд пришел к правильному выводу о том, что органом государственной власти субъекта в пределах предоставленной компетенции было произведено собственное правовое регулирование, в том числе, вопросов предоставления социальных льгот по проезду лицам, относящимся к категории "федеральных" льготников.
При этом произошла замена упомянутых льгот на социальный проездной документ определенной стоимости, гарантирующий сохранность ранее действующих мер социальной поддержки, предоставляемых государством до 31.12.2004 года.
Частью 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ установлено, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
- вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;
- при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования ответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Судом установлено, что в порядке исполнения расходных обязательств в области реализации мер по социальной защите инвалидов, участников Великой Отечественной войны и других граждан, отнесенных федеральными законами к соответствующей категории льготников, Российской Федерацией бюджету Пермского края ежегодно, начиная с 2005 года, и до 2009 года включительно, предоставлялись межбюджетные трансферты целевым назначением на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории Пермского края.
Установив данные обстоятельства, суд пришел к правильному выводу о том, что оснований к отмене с 01.12.2009 года социального проездного документа для указанных граждан, имеющих право на меры социальной поддержки в соответствии с федеральным законодательством, чья доступность к услугам общественного транспорта подкрепляется финансовой помощью Российской Федерации, у субъекта не имелось. Довод о недостаточности полученных средств не является основанием к признанию решения суда незаконным, поскольку не может повлечь иное правовое регулирование данных отношений. Суд обоснованно указал на то, что избранная субъектом РФ форма сохранения ранее предоставлявшихся по состоянию на 31 декабря 2004 года социальных гарантий может видоизменяться в зависимости от совокупного объема бюджетного финансирования.
Правильным является и суждение суда о том, что Пермский край имел правовые основания для участия в реализации полномочий Российской Федерации по предмету совместного ведения, не переданных ему в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ, с использованием краевых бюджетных средств, отчего незаконно отказался. Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ не исключается возможность осуществления за счет средств бюджета края расходов на предоставление дополнительных мер социальной поддержки федеральным льготникам, пополняемого межбюджетными трансфертами из федерального бюджета. Данные действия нельзя признать обязанностью субъекта федерации, но с учетом части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ произвольный отказ от них недопустим.
При таких обстоятельствах ссылка кассатора на бюджетное законодательство в данном случае правового значении для рассмотрения данного дела не имеет.
С учетом изложенного, решение суда является правильным. Доводы жалобы основаны на неправильном толковании норм федерального законодательства.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации
определила:
Решение Пермского краевого суда от 19 января 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу правительства Пермского края - без удовлетворения.