ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 октября 2005 года
Дело N 33-Г05-18
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Харланова А.В., Емышевой В.А.рассмотрела в судебном заседании 12 октября 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Ленинградского областного суда от 10 июня 2005 г., которым прокурору Ленинградской области отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления правительства Ленинградской области от 25 ноября 2004 г. N 279 "Об утверждении Положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании недействующим в целом с момента издания постановления правительства Ленинградской области от 25.11.2004 N 279 "Об утверждении положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий".
Как указал прокурор, положения ч. 4 ст. 1, подпункта "б" п. 1 ст. 5, подпункта 41 п. 2 ст. 26.3, подпункта 3 п. 2 ст. 21 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", нормы Устава Ленинградской области соответствующие полномочия по правовому регулированию порядка предоставления материальной и иной помощи для погребения правительству Ленинградской области (как исполнительному органу субъекта РФ) не предоставляют.
Поэтому правительство Ленинградской области, приняв оспариваемый нормативный правовой акт, превысило свои полномочия, определенные федеральным и областным законодательством.
Кроме этого, прокурор указал, что прокуратурой не оспаривается в принципе возможность принятия правительством Ленинградской области (как исполнительным органом субъекта РФ) нормативных правовых актов по указанным выше вопросам. Однако соответствующие полномочия исполнительного органа субъекта РФ должны быть прямо предусмотрены либо в федеральном, либо в областном законодательстве. Прямого указания на наличие у правительства Ленинградской области (исполнительного органа субъекта РФ) соответствующих полномочий ни в федеральном, ни в областном законодательстве не имеется.
Решением Ленинградского областного суда от 10 июня 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, 25 ноября 2004 г. правительством Ленинградской области принято постановление N 279 "Об утверждении Положения о порядке выплаты в Ленинградской области социального пособия на погребение умерших граждан отдельных категорий".
Названный нормативный правовой акт опубликован в Вестнике правительства Ленинградской области N 44 от 30.12.2004.
В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Пунктом 4 ст. 1 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
В пункте "б" части 1 ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" указано, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ.
В частях 2 и 3 статьи 5 данного Федерального закона специально отмечено, в каких случаях законодательный орган субъекта РФ принимает законы, а в каких случаях названный орган принимает постановления.
Согласно пункту "б" части 2 ст. 21 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ.
В пункте "з" части 2 ст. 21 названного Федерального закона отражено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
В части 1 ст. 22 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Подпунктом 41 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса о предоставлении материальной и иной помощи для погребения.
Согласно ст. 2 Федерального закона N 8-ФЗ от 12.01.1996 "О погребении и похоронном деле" законодательство РФ о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
В пункте "а" ч. 1 ст. 29 Устава Ленинградской области (в редакции от 01.11.2004) отражено, что в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, федеральными конституционными законами и Уставом Ленинградской области Законодательное Собрание Ленинградской области осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий Ленинградской области.
Статьей 36 Устава Ленинградской области (в редакции от 01.11.2004) предусмотрено, что губернатор Ленинградской области является председателем правительства Ленинградской области.
В соответствии со ст. 38 Устава Ленинградской области именно правительство Ленинградской области разрабатывает проекты программ социально-экономического развития.
Из ст. 39 Устава Ленинградской области (в редакции от 01.11.2004) следует, что в пределах своей компетенции правительство Ленинградской области принимает правовые акты в форме постановлений (имеющие нормативный характер) или распоряжений (ненормативный характер).
Порядок проведения заседаний и совещаний в правительстве Ленинградской области, порядок принятия постановлений правительства определен в Регламенте правительства Ленинградской области, утвержденным постановлением правительства Ленинградской области N 52 от 25.12.1997.
Согласно ст. 1 Закона Ленинградской области от 13.12.2001 71-оз "О порядке подписания, опубликования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Ленинградской области" правовым актом органов государственной власти Ленинградской области является законодательный, нормативный и ненормативный акт органов государственной власти Ленинградской области, принятый в пределах их компетенции и в установленном действующем законодательством порядке.
Статьей 8 названного областного Закона предусмотрено, что нормативные правовые акты правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений правительства Ленинградской области. Правовые акты правительства Ленинградской области, имеющие ненормативный характер, принимаются в форме распоряжений правительства Ленинградской области.
Пунктом 59 Приложения 9 к областному Закону N 101-оз от 29.11.2004 (в редакции от 04.03.2005) "Об областном бюджете Ленинградской области на 2005 г." предусмотрено выделение 5500 тыс. руб. из областного бюджета на расходы по выплате пособия на погребение в соответствии с федеральным законодательством.
Согласно ст. 76 Конституции РФ субъект РФ по предметам совместного ведения вправе принимать законы и иные нормативные акты.
Проанализировав перечисленные нормы федерального и областного законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что указание в ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999, в Уставе Ленинградской области 1994 г. на то, что законодательный орган субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, не означает, что такой вопрос совместного ведения, как утверждение порядка выплаты социального пособия на погребение, не может быть разрешен исполнительным органом государственной власти субъекта РФ без предварительного законодательного урегулирования данного вопроса представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ.
Непосредственно из норм федерального законодательства, а именно из ст. 76 Конституции РФ, ч. 4 ст. 1, пп. "н" ст. 21, пп. 41 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона 184-ФЗ от 06.10.1999, ст. 2 Федерального закона N 8-ФЗ от 12.01.1996, как правильно указал суд, следует, что исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе разрешать вопрос о предоставлении материальной и иной помощи для погребения.
Поэтому довод прокурора о том, что по данному вопросу Законодательное Собрание Ленинградской области должно было либо принять закон, в котором были бы закреплены основные положения об оказании материальной и иной помощи для погребения, либо принять закон, в котором были бы установлены соответствующие полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта - правительства Ленинградской области правильно признан необоснованным и не соответствующим смыслу перечисленных выше правовых норм как федерального, так и областного законодательства.
Суд правильно указал в решении, что из буквального толкования ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999, Устава Ленинградской области 1994 г. следует, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ законодательный (представительный) орган последних вправе принимать как законы, так и иные нормативные правовые акты.
Суд также обоснованно исходил из того, что полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определены не только Федеральным законом N 184-ФЗ от 06.10.1999, но и Конституцией РФ, а по вопросу погребения и похоронного дела и Федеральным законом N 8-ФЗ от 12.01.1996.
С учетом изложенного является правильным вывод суда о том, что не имеется правовых оснований для признания недействующим постановления правительства Ленинградской области N 279 от 25.11.2004.
Как правильно указал суд в решении, не из требований Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999, не из иных правовых норм федерального законодательства не следует, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в обязательном порядке предварительно законодательный орган субъекта РФ должен принять определенный закон и только на его основании исполнительный орган субъекта РФ может (и вправе) принять соответствующий нормативный правовой акт.
Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Ссылка в кассационном представлении прокурора на подп. 41 п. 2 ст. 26.3, п. 2 ст. 21, подп. "б" п. 1 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является несостоятельной, поскольку основана на неправильном толковании норм материального права.
Доводы, содержащиеся в кассационном представлении, по существу сводятся к нарушению судом норм материального права, проверялись судом и по изложенным выше основаниям правильно признаны несостоятельными.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Ленинградского областного суда от 10 июня 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора - без удовлетворения.