ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 октября 2005 г. N 29-Г05-12
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.
судей Соловьева В.Н. и Макарова Г.В.
рассмотрела в судебном заседании от 12 октября 2005 г. дело по заявлению Устьянцевой С.Г. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части со дня принятия Закона Пензенской области от 20 декабря 2004 года N 715-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области", по кассационной жалобе Законодательного Собрания Пензенской области на решение Пензенского областного суда от 21 июля 2005 г., которым заявленное Устьянцевой С.Г. требование удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителей Законодательного Собрания Пензенской области Кузьминовой О.Н. и Земляковой В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда обоснованным и по существу правильным, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Закон Пензенской области от 20 декабря 2004 года N 715-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области" был опубликован в газете "Издательский дом "Пензенская правда" N 74 от 21 декабря 2004 г., вступил в силу с 1 января 2005 г.
В соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона (в редакции Закона Пензенской области от 21 апреля 2005 г. N 793-ЗПО) при наличии у гражданина права на получение мер социальной поддержки одновременно по нескольким основаниям, установленным настоящим Законом, а также федеральными законами (за исключением Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов") и иными нормативными правовыми актами, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору гражданина.
Устьянцева С.Г., являющаяся лицом, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также имеющая звание "Ветеран труда", обратилась в суд с заявлением о признании части 2 статьи 5 указанного Закона Пензенской области противоречащей федеральному законодательству и недействующей, поскольку содержащееся в ней положение лишает ее права на получение социальной поддержки в силу льгот, предусмотренных федеральным законодательством.
Полагая, что данный нормативный правовой акт нарушает ее права и допускает умаление объема льгот по сравнению с тем, которым она пользовалась ранее. Все федеральные нормативные акты, устанавливающие меры социальной помощи гражданам, допускают выбор или зачет только одинаковых мер социальной поддержки. Часть 2 статьи 5 Закона Пензенской области от 20 декабря 2004 г. N 715-ЗПО не содержит указания на зачет "одинаковых", "аналогичных" или же "одних и тех" же мер социальной поддержки. По этой причине при применении данного Закона принимаются во внимание не только любые меры социальной поддержки, но и любые льготы, которые граждане получают на основании федеральных законов.
Представители Законодательного Собрания Пензенской области с заявленными требованиями Устьянцевой С.Г. не согласились, ссылаясь на то, что оспариваемая статья Закона требованиям федерального законодательства не противоречит и охраняемых законом прав заявителя не умаляет. В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" меры социальной поддержки ветеранов труда, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации и действующее федеральное законодательство не содержит запрета на установление законом субъекта Российской Федерации ограничений по условиям предоставления ветеранам труда мер социальной поддержки.
Решением Пензенского областного суда от 21 июля 2005 г. часть 2 статьи 5 Закона Пензенской области от 20 декабря 2004 года N 715-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области" (в редакции Законов Пензенской области от 16 января 2005 г. N 744-ЗПО, от 31 января 2005 г. N 746-ЗПО, от 21 апреля 2005 г. N 793-ЗПО) в части, устанавливающей, что при наличии у гражданина права на получение мер социальной поддержки одновременно по нескольким основаниям, установленным настоящим Законом, а также федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору гражданина, и не содержащей исключения для лиц, указанных в Законе Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", и часть 3 этой же статьи - признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В остальной части в удовлетворении заявленного требования Устьянцевой С.Г., - отказано.
В кассационной жалобе Законодательного Собрания Пензенской области ставится вопрос об отмене состоявшегося решения суда как основанного на ошибочных выводах относительно положений федерального законодательства, регулирующего вопросы предоставления льгот по социальной поддержке отдельных категорий граждан.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит постановленное по данному делу решение Пензенского областного суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Согласно подп. "ж" ст. 72, ст. 76 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданном в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Как видно по материалам дела, заявительница Устьянцева С.Г. является лицом, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр), имеет удостоверение серии < ... > , выданное 2 сентября 1996 г.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О социальной гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ (в редакции Федерального закона от 17.03.2004 г. N 14-ФЗ) гражданам, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр), гарантировалось предоставление определенных льгот и компенсаций:
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в указанный Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ внесены изменения и дополнения, в частности, статья 3 признана утратившей силу.
Одновременно данный Федеральный закон был дополнен статьей 4.1, согласно которой граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, приобрели право на ежемесячную денежную выплату в размере:
1) граждане, получившие суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв (бэр), - 800 рублей;
2) граждане, получившие суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр), дети в возрасте до 18 лет первого и второго поколения граждан, получивших суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), страдающих заболеваниями вследствие радиационного воздействия на одного из родителей - 250 рублей.
Как установлено судом, с 1 января 2005 г. Устьянцева С.Г., включенная в Федеральный регистр лиц, имеющих право выплаты за счет средств федерального бюджета, является получателем ежемесячной денежной выплаты в размере 250 рублей.
Одновременно заявительница является и "Ветераном труда".
Судом правильно в этой связи обращено внимание на то обстоятельство, что в соответствии с ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции, действовавшей до 31 декабря 2004 г.), Устьянцева С.Г. имела право на одновременное получение мер социальной защиты, определенных данным Федеральным законом, а также на льготы, установленные другими федеральными законами, в частности Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальной гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в указанный выше Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" также были внесены изменения, в частности, статьей 22 Закона определено, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, с 1 января 2005 года федеральным законодательством не предусматриваются конкретные меры социальной поддержки ветеранов труда, этот вопрос отнесен к компетенции субъектов Российской Федерации.
В соответствии с требованиями федерального законодательства, а также с учетом положений ст. ст. 24, 25 Устава Пензенской области (в редакции от 25 мая 2004 г.), Законодательное Собрание Пензенской области приняло оспариваемый Закон N 715-ЗПО, предусмотрев в нем определенные меры социальной поддержки ветеранов труда.
Вместе с тем, в силу ч. 2 ст. 5 данного Закона (в редакции Закона Пензенской области от 21 апреля 2005 г. N 793-ЗПО) при наличии у гражданина права на получение мер социальной поддержки одновременно по нескольким основаниям, установленным настоящим Законом, а также федеральными законами (за исключением Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов") и иными нормативными правовыми актами, меры социальной поддержки предоставляются по одному основанию по выбору гражданина.
В соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона (в редакции Закона Пензенской области от 21 апреля 2005 г. N 793-ЗПО) граждане, указанные в п. 8 ч. 1 ст. 13 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и имеющие право на получение ежемесячной денежной выплаты из федерального бюджета в соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 27.1 данного Закона Российской Федерации, имеют также право на получение мер социальной поддержки по основаниям, предусмотренным настоящим Законом.
Анализируя указанные положения законодательства, сопоставив их с нормами действующего федерального законодательства, суд обоснованно сделал вывод о том, что Устьянцева С.Г., получающая ежемесячную денежную выплату, как федеральный льготник, лишена права на получение предусмотренных ст. 3 мер социальной поддержки как лицо, имеющее звание "Ветеран труда".
В силу этого, следует согласиться с выводом суда о том, что оспариваемая норма Закона Пензенской области противоречит федеральному законодательству.
В силу положений статьи 13 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) при наличии у ветерана (к категории которых в соответствии со ст. 1 указанного ФЗ относятся и ветераны труда) права на получение одной и той же формы социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных, законодательством.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" при наличии у гражданина права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных настоящим Федеральным законом, по различным основаниям, ему предоставляются меры социальной поддержки по всем имеющимся основаниям. При этом одинаковые меры социальной поддержки предоставляются гражданину только по одному из оснований по его выбору в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Следует согласиться с суждением суда о том, что лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС или вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, наделены федеральным законодательством особым правовым статусом, предоставляющим им право на одновременное получение мер социальной поддержки по различным основаниям и право выбора среди одинаковых мер социальной поддержки, предусмотренных Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
В этой связи судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает обоснованным вывод суда о том, что оспариваемая норма Закона Пензенской области, лишающая заявительницу права на одновременное получение мер социальной поддержки по различным основаниям, противоречит федеральному законодательству и нарушает ее права.
Судом также обоснованно отмечено, что оспариваемая норма Закона Пензенской области противоречит и п. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, условия предоставления соответствующих льгот и выплат не могут быть ухудшены.
Поскольку в силу п. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований, то следует согласиться с выводом суда и о том, что оспариваемая норма Закона Пензенской области противоречащим федеральному закону и в отношении граждан, имеющих право на получение, мер социальной поддержки на основании Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
В соответствии с частью 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах решение Пензенского областного суда о частичном удовлетворении заявленных Устьянцевой С.Г. требований следует признать законным и обоснованным.
Правильным является и вывод о признании оспариваемой нормы Закона Пензенской области со дня вступления решения суда в законную силу.
Относительно доводов кассационной жалобы судебная коллегия не может признать их состоятельными, так как они содержат ссылки на обстоятельства, являвшиеся предметом судебного исследования с последующей правовой оценкой.
Вместе с тем, по мнению кассационной инстанции, из мотивировочной части решения суда следует исключить ссылку на ст. 23.1 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".
С учетом изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пензенского областного суда от 21 июля 2005 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательного Собрания Пензенской области - без удовлетворения.
Из мотивировочной части решения суда исключить ссылку на ст. 23.1 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (до редакции, введенной Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ).