ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 сентября 2002 года
Дело N 87-Г02-8
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н., судей Еременко Т.И., Пирожкова В.Н.рассмотрела в открытом судебном заседании дело от 12 сентября 2002 года по заявлению прокурора Костромской области о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 1 постановления губернатора области от 4 февраля 2002 года N 41 "О порядке возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", пункта 3 Порядка возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" (приложение N 1) и Примерного порядка возмещения расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", за счет средств бюджетов муниципальных образований (приложение N 2) по кассационной жалобе губернатора Костромской области на решение Костромского областного суда от 22 июля 2002 года, которым постановлено: удовлетворить заявление первого заместителя прокурора Костромской области.
Признать пункт 3 Порядка возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" (приложение N 1), утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 4 февраля 2002 года "О порядке возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", противоречащим закону и не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации М.М. Гермашевой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
первый заместитель прокурора Костромской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному и областному законодательству пункта 1 постановления губернатора области от 4 февраля 2002 года N 41 "О порядке возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", пункта 3 Порядка возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" (приложение N 1) и Примерного порядка возмещения расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", за счет средств бюджетов муниципальных образований (приложение N 2).
Требования мотивированы тем, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" расходы на реализацию прав и льгот, установленных для ветеранов вышеназванным Законом, возмещаются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Финансирование мер социальной защиты ветеранов за счет средств бюджетов муниципальных образований, как это установлено постановлением губернатора, федеральным законодательством не предусмотрено.
По этим основаниям данное постановление было опротестовано, но протест был оставлен без удовлетворения со ссылкой на то, что Порядок возмещения муниципальным образованиям расходов в 2002 году, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", разработан в соответствии с Законом области "Об областном бюджете на 2002 год" (статья 42).
Однако в постановлении губернатора области от 04.02.2002 N 41 такой порядок отсутствует, а лишь пунктом 3.1 дана рекомендация муниципальным образованиям разработать свой порядок возмещения расходов, связанных с реализацией льгот ветеранам, за счет средств бюджетов муниципальных образований, с учетом Примерного порядка возмещения расходов... (приложение N 2).
Данная рекомендация, по мнению прокурора, противоречит статье 10 Федерального закона "О ветеранах", согласно которой Порядок возмещения указанных расходов утверждается соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с действующим законодательством передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна производиться на основании областного закона или специального соглашения, но таковых по данному вопросу не принималось.
В процессе судебного разбирательства прокурор изменил свои требования и просил признать противоречащим федеральному законодательству только пункт 3 Порядка возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" (приложение N 1).
Представитель администрации Костромской области пояснил суду, что считает заявление прокурора необоснованным и просил отказать в его удовлетворении, полагая, что постановление губернатора не содержит противоречий федеральному и областному законодательству.
Представители Костромской областной Думы также не признали требования прокурора, а постановление губернатора области от 04.02.2002 N 41 считают соответствующим действующему федеральному и областному законодательству.
Представитель Департамента финансов администрации Костромской области также пояснил, что заявленные прокурором требования являются необоснованными и не подлежат удовлетворению.
Представитель администрации города Костромы согласился с требованиями прокурора и пояснил, что в соответствии со ст. 42 Закона КО "Об областном бюджете на 2002 год" расходы на реализацию ФЗ "О ветеранах" осуществляются органами местного самоуправления и в этих целях бюджетам муниципальных образований переданы определенные средства. Средства, выделенные по указанному основанию, частично обеспечивают потребность в средствах, необходимых для предоставления льгот по ФЗ "О ветеранах" в полном объеме. По мнению представителя администрации г. Костромы, областной законодатель возложил обязанность на муниципалитеты довести целевым назначением до организаций, представляющих соответствующие услуги ветеранам, переданные средства, но не обязанность обеспечить финансирование прав и льгот в полном объеме, перераспределяя средства внутри своего бюджета. Губернатор противоправно переложил бремя изыскания средств на реализацию Закона "О ветеранах" на муниципальные бюджеты в то время, как обязанность по изысканию соответствующих средств в силу п. 2 ст. 10 ФЗ "О ветеранах" лежит на субъекте Российской Федерации.
По делу постановлено указанное выше решение.
Губернатор Костромской области подал кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской находит решение подлежащим оставлению без изменения.
Как видно из дела, 4 февраля 2002 года губернатор Костромской области в целях обеспечения реализации на территории Костромской области прав и льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", принял постановление N 41 "О порядке возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах".
Пунктом 1 данного постановления утвержден Порядок возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" (приложение N 1), а пунктом 3 постановления рекомендовано главам муниципальных образований разработать порядок возмещения расходов, связанных с реализацией льгот ветеранам, за счет средств бюджетов муниципальных образований, с учетом Примерного порядка возмещения расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", за счет средств бюджетов муниципальных образований (приложение N 2).
Постановление губернатора области от 04.02.2002 N 41 и указанные приложения к нему были опубликованы в областной газете "Северная правда" от 08.02.2002 и от 12.02.2002.
Прокурором области оспаривается законность п. 3 Порядка возмещения в 2002 году расходов, связанных с реализацией льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах", то есть п. 3 приложения N 1.
В преамбуле Порядка возмещения расходов указано, что он разработан в соответствии со ст. 10 Федерального закона "О ветеранах", Законом Костромской области "Об областном бюджете на 2002 год" и определяет условия возмещения расходов, направленных на реализацию Федерального закона "О ветеранах" из средств федерального и областного бюджетов.
Далее Порядком предусмотрено, какие именно расходы и за счет каких бюджетов возмещаются предприятиям и организациям, предоставляющим льготы ветеранам, в том числе указано, что за счет средств бюджетов муниципальных образований возмещаются расходы на: а) обеспечение лекарственными средствами; б) изготовление и ремонт зубных протезов; в) выплату ветеранам денежных компенсаций расходов на санаторно-курортное лечение и эксплуатацию транспортных средств; г) оплату жилья в домах независимо от вида жилищного фонда; д) оплату коммунальных услуг, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной, приобретение и доставку топлива ветеранам, проживающим домах, не имеющих центрального отопления, независимо от вида жилищного фонда; е) оплату проезда на автомобильном транспорте городского, внутрирайонного, пригородного и междугородного сообщения.
Прокурор указал, что данный пункт 3 Порядка противоречит статье 10 Федерального закона "О ветеранах", которой не предусмотрено финансирование мер социальной защиты ветеранов за счет средств бюджетов муниципальных образований.
В силу ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Согласно ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" расходы на реализацию прав и льгот, установленных для ветеранов настоящим Федеральным законом, возмещаются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Федеральным законом "О ветеранах" финансирование мер социальной защиты ветеранов, перечисленных (мер) непосредственно в ст. 10 этого Закона, за счет средств бюджетов муниципальных образований не предусмотрено, и суд правильно пришел к выводу о том, что в соответствии с приведенными выше положениями ст. 10 Федерального закона "О ветеранах" расходы на реализацию прав и льгот, перечисленных в п. 3 Порядка возмещения в 2002 году расходов... утвержденного постановлением N 41 от 04.02.2002 губернатора, должны возмещаться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
В силу ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Согласно п. 6 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.
Статьей 64 Устава Костромской области предусмотрено, что на органы местного самоуправления в соответствии с законодательством может быть возложено исполнение отдельных государственных полномочий, относящихся к ведению области, что должно предусматривать передачу органам местного самоуправления достаточных материальных и финансовых ресурсов.
Статьей 42 Закона Костромской области от 31.01.2002 "Об областном бюджете на 2002 год" установлено, что расходы на реализацию Федерального закона "О ветеранах" (за исключением положений, учтенных в статье 39 настоящего Закона) в части оплаты жилья и коммунальных услуг, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной, приобретения и доставки топлива, льготный проезд (кроме такси) в городском пассажирском и пригородном автомобильном транспорте общего пользования, льготное обеспечение лекарственными средствами, денежная компенсация на бензин, ремонт и техническое обслуживание транспортных средств и запасные части к ним, денежная компенсация вместо путевок в санаторно-курортные организации, изготовление, ремонт зубных протезов в государственных или муниципальных учреждениях осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований в объеме 109300 тыс. руб.
В этих целях бюджетам муниципальных образований передаются средства согласно приложению N 6 (приложение N 6 предусматривает распределение средств, передаваемых бюджетам муниципальных образований в 2002 году из областного бюджета на реализацию федеральных законов по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней").
Суд правильно указал в решении, что данная норма Закона области не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по принятию решений о порядке возмещения расходов на реализацию прав и льгот, установленных Федеральным законом "О ветеранах" (что вытекает из самого названия и содержания Закона области), а наделяет полномочиями по осуществлению расходов, связанных с реализацией этого Федерального закона (в части конкретных прав и льгот), в пределах переданных на эти цели из областного бюджета (бюджета субъекта РФ) денежных средств, что не противоречит действующему законодательству.
Порядок возмещения расходов... утвержденный постановлением губернатора области от 04.02.2002, разработан в целях реализации на территории области Федерального закона "О ветеранах" и, как указано в преамбуле, в соответствии с Законом области "Об областном бюджете на 2002 год".
Поэтому суд правильно указал в решении, что указание в п. 3 Порядка на возмещение расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований без указания на то, что такое возмещение производится в пределах средств, выделенных (переданных) на эти цели из областного бюджета, нарушает права органов местного самоуправления и противоречит ст. 10 ФЗ "О ветеранах" и ст. 42 Закона области "Об областном бюджете на 2002 год".
Доводы представителей администрации области, областной Думы, департамента финансов о том, что передаваемые местным бюджетам средства на реализацию Федерального закона "О ветеранах" в виде субсидий и части подоходного налога с физических лиц являются в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ средствами местных бюджетов, исходя из чего и сделано соответствующее указание в оспариваемом п. 3 Порядка, нельзя считать обоснованными, поскольку понятие "средства бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов)" является более широким и включает в себя согласно ст. 60 Бюджетного кодекса РФ, помимо ассигнований на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнований на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, и другие доходы, в том числе собственные доходы местных бюджетов.
Указание в п. 3 Порядка на возмещение расходов предприятиям и организациям, предоставляющим льготы ветеранам, за счет средств бюджетов муниципальных образований (без соответствующей ссылки на средства, переданные для этих целей из областного бюджета) по существу возлагает на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по обеспечению финансирования прав и льгот в полном объеме и бремя изыскания соответствующих средств на обеспечение реализации ФЗ "О ветеранах" в случае их недостаточности, включая перераспределение средств внутри своего бюджета, что противоречит ст. 10 Федерального закона РФ "О ветеранах" и принципу самостоятельности бюджетов, установленному ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. Суд правильно указал в решении, что нормативный правовой акт, опубликованный для всеобщего сведения и подлежащий применению, не должен содержать формулировок (положений), допускающих неоднозначное его толкование.
При таком положении доводы в кассационной жалобе о том, что оспариваемое прокурором положение правового акта подлежит толкованию в совокупности с другими законами и нормативными правовыми актами не свидетельствует о неправильности постановленного по делу решения.
Доводы о том, что суд вышел за пределы предмета судебного разбирательства и рассмотрел вопрос полномочий органов местного самоуправления, не основаны на материалах дела.
Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Костромского областного суда от 22 июля 2002 года оставить без изменения, а кассационную жалобу губернатора Костромской области Ш. - без удовлетворения.