ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 августа 2009 г. N 48-Г09-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Меркулова В.П.
судей Анишиной В.И. и Борисовой Л.В.
при секретаре Росляковой Н.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу МУП "Челябгортранс" на решение Челябинского областного суда от 26 мая 2009 года, которым постановлено:
признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункт 2 пункта 2 постановления губернатора Челябинской области от 23 ноября 2007 года N 384 "О финансировании расходов по обеспечению доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации" (в редакции постановлений губернатора области от 14 января 2008 года N 4 и от 14 мая 2009 года N 122) в части слов "в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств" и абзац 1 пункта 2 "Порядка расходования средств областного бюджета на обеспечение равной доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации" в части слов "в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств". В остальной части в удовлетворении заявления МУП "Челябгортранс" отказать.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя МУП "Челябгортранс" - Гуржея С.Ю., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против жалобы представителя губернатора Челябинской области - Карпенко С.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Муниципальное унитарное предприятие "Челябгортранс" (МУП "Челябгортранс") обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления губернатора Челябинской области от 23 ноября 2007 года "О финансировании расходов по обеспечению доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации" (с последующими изменениями), сославшись на то, что обжалуемое постановление принято с превышением компетенции высшего должностного лица субъекта РФ, с нарушением правил разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением. Постановление предусматривает введение (установление вновь) дополнительной меры социальной защиты поддержки в форме льготы, что противоречит Закону о монетизации льгот. Постановление также противоречит иным имеющим более высокую юридическую силу федеральным нормам и нарушает права заявителя, осуществляющего деятельность по пассажирским перевозкам на территории Челябинской области. Оспариваемым актом сформирована цена на услуги МУП "Челябгортранс" по перевозке пассажиров, не соответствующая цене, утвержденной в установленном законном порядке, что причиняет предприятию имущественный вред. Постановление вводит бланки перевозочных документов (единый социальный проездной билет) для предприятия без его участия, возлагает на предприятие обязанность по их использованию, а обязанности предприятия по изготовлению, учету и реализации этих документов передает Министерству социальных отношений Челябинской области и местным управлениям социальной защиты. Постановление возлагает на предприятие обязанность по освобождению федеральных льготников, имеющих ЕСПБ, от оплаты проезда, включает предприятие в систему социальной поддержки населения как субъект, подчиненный губернатору Челябинской области. В то же время не разрешает вопроса о перераспределении денежных средств от продажи ЕСПБ между перевозчиками, осуществляющими перевозку на одной территории. Не регулирует полно, ясно и определенно бюджетные обязательства перед перевозчиками, в том числе вопрос о возмещении убытков от перевозки по ЕСПБ.
Решением Челябинского областного суда от 26 мая 2009 года в части слов "в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств" подпункт 2 пункта 2 оспариваемого постановления и абзац 1 пункта 2 утвержденного этим постановлением Порядка расходования средств признаны недействующими. В остальной части заявления отказано.
В кассационной жалобе МУП "Челябгортранс" просит отменить решение суда об отказе в удовлетворении заявления, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит доводы жалобы обоснованными, а решение суда - подлежащим отмене.
Из дела видно, что 23 ноября 2007 года губернатором Челябинской области принято постановление N 384 "О финансировании расходов по обеспечению доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации", опубликованное в газете "Южноуральская панорама", N 242, 4 декабря 2007 года.
В названное постановление постановлениями губернатора Челябинской области от 14 января 2009 года N 4 и от 14 мая 2009 года N 122 внесены изменения, опубликованные в той же газете, N 9 - 10, 22 января 2008 года, и N 83, 15 мая 2009 года соответственно.
Данным постановлением осуществлено нормативное правовое регулирование различных правоотношений, в том числе по установлению мер социальной поддержки граждан.
В частности, пунктом 1.2 постановления установлены льготы по проезду на всех видах городского пассажирского транспорта, а также на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов Челябинской области для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов, не имеющих степени ограничения способности к трудовой деятельности, и некоторых других категорий граждан, поименованных в ФЗ "О ветеранах", путем установления для этих категорий граждан единого социального проездного билета.
Суд, принимая решение об отказе МУП "Челябгортранс" в удовлетворении заявления, применил к спорному правоотношению положения пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, статью 85 Бюджетного кодекса РФ и пришел к выводу о том, что губернатор Челябинской области в пределах предоставленных ему полномочий осуществил оспариваемое правовое регулирование по установлению мер социальной поддержки.
С данным выводом суда нельзя согласиться, поскольку он основан на неправильном применении норм материального права.
Правовое регулирование отношений в указанной сфере на федеральном уровне осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (с последующими изменениями), Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Федеральным законом "О ветеранах" (статьями 14 - 19 и 21) установлены меры социальной поддержки некоторых категорий граждан. При этом не предусмотрено мер по льготному проезду в городском транспорте и пригородном автомобильном транспорте общего пользования.
Вместе с тем, пунктом 3 статьи 10 названного Федерального закона в дополнение к установленным мерам социальной поддержки субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Дополнительные меры социальной поддержки, установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в силу прямого указания закона полномочиями на установление иных мер социальной поддержки обладают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с принятыми законодателем в указанной сфере законами могут приниматься иные нормативные правовые акты исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Поскольку установлено, что законодательным органом Челябинской области не принято каких-либо законодательных актов по вопросу мер социальной поддержки, то губернатор области не имел полномочий на осуществление оспариваемого правового регулирования в части установления вышеуказанных мер.
Суд, разрешая данное дело, не применил закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, и оценил компетенцию губернатора Челябинской области без учета пределов, установленных законом.
Суд неправильно истолковал и применил закон, утверждая, что в силу пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ губернатор вправе решать любые вопросы, отнесенные законом к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе по установлению дополнительных мер социальной поддержки за счет средств субъекта РФ.
Действительно, подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки граждан.
Однако приведенной нормой не разграничивается компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Вопрос о полномочиях государственных органов власти субъектов РФ урегулирован статьей 5 упомянутого Федерального закона, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется законодательное регулирование законодательными (представительными) органами.
Иные, предусмотренные статьей 18 того же Федерального закона, названы полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
Суд при вынесении настоящего решения допустил неправильное истолкование и применение приведенных положений Федерального закона N 184-ФЗ.
Обсуждая вопрос о полномочиях губернатора на установление мер социальной поддержки, суд применил закон, не подлежащий применению к спорному правоотношению, - статью 85 Бюджетного кодекса РФ. Согласно статье 1 указанного Кодекса РФ, настоящим законом регулируются бюджетные отношения. Установление иных мер социальной поддержки Бюджетным кодексом РФ не предусматривается.
Установлено, что оспариваемое полномочие не передавалось губернатору Челябинской области на основании Устава (Основного Закона) либо иного закона Челябинской области.
В пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено следующее:
При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Из изложенного следует, что решение суда является незаконным и подлежит отмене, с вынесением нового решения об удовлетворении заявления МУП "Челябгортранс". При этом признанию недействующим подлежит оспариваемый акт в полном объеме, поскольку все его положения взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляет собой единое целое.
Что касается решения суда о частичном удовлетворении заявления, то оно сторонами не обжалуется и подлежит оставлению без изменения.
В силу изложенного и руководствуясь статьей 360, пунктом 3 статьи 361, пунктом 4 части 1 статьи 362, статьями 363, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 26 мая 2009 года об отказе в удовлетворении заявления МУП "Челябгортранс" отменить.
Принять новое решение, которым признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление губернатора Челябинской области от 23 ноября 2007 года N 384 "О финансировании расходов по обеспечению доступности транспортных услуг на территории Челябинской области для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации" (в редакции постановлений губернатора области от 14 января 2008 года N 4 и от 14 мая 2009 года N 122), за исключением тех его положений, которые признаны недействующими вышеуказанным решением.
В остальной части решение суда оставить без изменения.