ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 марта 2009 г. N 56-Г09-7
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
Председательствующего В.Н. Пирожкова
Судей В. Макарова и О.А. Ксенофонтовой
рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащим закону и недействующим в части постановления Губернатора Приморского края от 16 июля 2008 г. N 63-пг "О форме, порядке и условиях социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Приморского края" по кассационному представлению заявителя на решение Приморского краевого суда от 18 декабря 2008 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителя Администрации Приморского края - Мещаниновой Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей кассационное представление подлежащим удовлетворению в части п. 3 раздела 2 оспариваемого акта, Судебная коллегия
установила:
прокурор Приморского края обратился в суд с вышеуказанным заявлением (в окончательной редакции), а именно, о признании п. 1 раздела 1, в части категории граждан, имеющих право на меры социальной поддержки; п. 3 раздела 2 в части перечня прилагаемых к заявлению документов; п. п. 11 и 12 раздела 2 в частях, касающихся размера денежной выплаты инвалидам, утвержденного оспариваемым постановлением Порядка и условий предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Приморского края (далее - Порядок), противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня издания постановления.
В обоснование заявленных требований указывал на то, что предусмотренные оспариваемым постановлением отдельные категории граждан имеют право на меры социальной поддержки в силу федерального законодательства (ст. 23.2 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", ст. 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ", п. 17 ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" и др.). Российская Федерация наделила субъектов РФ полномочиями только по установлению формы предоставления мер социальной поддержки по предоставлению льгот, но не полномочиями по установлению порядка и условий их предоставления (п. 1 раздела 1 Порядка). Установленный постановлением перечень документов, прилагаемых к заявлению для назначения гражданам мер социальной поддержки также не соответствует положениям федерального законодательства (ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", вышеназванным Законам от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ, от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ и др.), согласно которым рассматриваемой категории граждан выдаются специальные удостоверения (справки) инвалидов либо участников событий (обстоятельств), дающие право на меры социальной поддержки со времени их предъявления, то есть представление иных указанных в постановлении документов, федеральным законодательством не предусмотрено (п. 3 раздела 2 Порядка). Предусмотренный постановлением порядок определения размера денежной выплаты гражданам, оплачивающим коммунальные услуги по показаниям приборов учета, в том числе в случаях, когда показания приборов учета ниже нормативов потребления соответствующих услуг, не соответствует ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ, которая не предусматривает ограничения предоставления инвалидам мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг нормативами потребления (п. п. 11 и 12 раздела 2 Порядка).
По делу постановлено указанное выше решение. С ссылкой на абз. 5 п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", Федеральные законы "О ветеранах" (ст. 23.2); "О социальной защите инвалидов в РФ" (ст. 28.2); "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" (п. 17 ст. 2); "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ст. 13); Указ Президента РФ от 15 октября 1992 г. N 1235 "О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны"; п. 3 постановления Правительства РФ от 27 июля 1996 г. N 901 "О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг" и от 23 мая 2006 г. N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг", ст. 157 Жилищного кодекса РФ признано, что указанные прокурором мотивы оспаривания акта не являются основанием для удовлетворения заявленного им требования, так как оспариваемый акт принят уполномоченным лицом в установленном порядке, требованиям федерального законодательства не противоречит.
На основании анализа указанного выше законодательства судом признано, что Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, средства на реализацию передаваемых полномочий в виде субвенции и полномочия по установлению форм предоставления указанных мер социальной поддержки. В частности, отмечается, что поскольку порядок принятия оспариваемого акта соблюден и последний принят в пределах усмотрения субъекта РФ, то довод прокурора о превышении полномочий при издании оспариваемого акта является несостоятельным (п. 1 раздела 1 Порядка). Не имеется оснований для удовлетворения требования прокурора и относительно п. 3 раздела 2 Порядка, так как предъявление соответствующих удостоверений (справок) подтверждает лишь право на меры социальной поддержки, но в них не содержится сведений, необходимых для определения размера денежной выплаты (отчетности о расходовании предоставляемых субвенций, обеспечения своевременного предоставления мер социальной поддержки). Довод прокурора относительно п. п. 11 и 12 раздела 2 Порядка о порядке расчета денежной выплаты гражданам не может быть принят (признан обоснованным), так как предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения коммунальных услуг инвалидам не может быть ограничено ни социальной нормой площади жилья, ни нормативом потребления коммунальных услуг. Из п. 11 следует, что указанный размер определяется исходя из нормативов потребления и в том случае, когда показания приборов учета ниже нормативов потребления соответствующих услуг. Предоставление последних осуществляется авансом, расчет размера денежной выплаты на фактический объем потребления определяется в пределах нормативов, но при предъявлении документов, подтверждающих фактический объем потребленных услуг и их оплату, производится перерасчет по фактическому объему потребленных услуг, то есть ограничений на предоставление мер социальной поддержки оспариваемый акт не создает, объем предоставляемых федеральным законодательством льгот не уменьшен.
В кассационном представлении указывается о несогласии с решением суда и ставится вопрос о его отмене и принятии нового - об удовлетворении заявления. В обоснование представления указывается на ошибочность суждения суда о том, что оспариваемый акт принят в пределах усмотрения субъекта РФ. С ссылкой на положения федерального законодательства, а именно: абз. 3 п. 7 от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ; ч. 4 ст. 15 от 15.05.1991 г. N 1244-1; ч. 1 ст. 5 от 10.01.2002 г. N 2-ФЗ; ст. 28 от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ, ч. 1 ст. 14 от 26.11.1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", а также Постановления Правительства РФ от 12.12.2007 г. N 861 и от 27.07.1996 г. N 901 отмечается, что предусмотренное ими не давало права Приморскому краю как субъекту РФ устанавливать порядок и условия предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг для льготной категории граждан, определенной федеральным законодательством (пункт раздела I Порядка). Нельзя признать правильным вывод суда о правомерности истребования исполнительным органом власти документов в предусмотренном п. 3 раздела 2 Порядка объеме, так как это не соответствует федеральному законодательству (ч. 4 ст. 15 от 15.05.1991 г. N 1244-1; ч. 1 ст. 14 от 26.11.1998 г. N 175-ФЗ; ч. 1 ст. 5 от 10.01.2002 г. N 2-ФЗ; ст. 28 от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ; п. 15 Правил предоставления льгот..., утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.06.1996 г. N 901), предусматривающему, что реализация мер социальной поддержки осуществляется по предъявлению гражданами соответствующего удостоверения (справки) и не требующего представления иных документов, то есть сбор иных документов является обязанностью органов исполнительной власти, а не граждан льготной категории. Предусмотренная п. п. 11 и 12 раздела 2 Порядка возможность корректировки размера денежной выплаты в зависимости от фактического объема потребленных услуг создает дополнительную обязанность для льготников по представлению подтверждающих фактический объем потребленных услуг и их оплату документов, в то время, как согласно ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ инвалидам и семьям, имеющих детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50 процентов по этим услугам, а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, - на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со ст. ст. 72, 76 Конституции РФ вопросы социальной поддержки граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Законы и иные нормативные акты последних не могут противоречить федеральным законам.
Как следует из преамбулы оспариваемого акта, категория граждан (круг субъектов), на которых он распространяется, определена на основании и в соответствии с федеральным законодательством, которое в преамбуле приведено. Таким образом, предусмотренное п. 1 раздела 1 Порядка не дает оснований считать, что его содержание является усмотрением субъекта РФ, так как последний никакой категории граждан не устанавливал и исходил из круга лиц определенных федеральным законодательством, в связи с чем нет оснований считать, что вывод суда в этой части является ошибочным.
Что касается вывода суда относительно п. 3 раздела 2 Порядка, то его в целом нельзя признать правильным. Федеральным законодательством (ст. 15 N 1244-1 от 15.05.1991 г.; ст. 28 N 5-ФЗ от 12.01.1995 г.; ст. 14 N 175-ФЗ от 26.11.1998 г.; ст. 5 N 2-ФЗ от 10.01.2002 г.; ст. 3 Указа Президента РФ N 1235 от 15.10.1992 г.; п. 3 Постановления N 901 от 27.07.1996 г.; N 763 от 19.12.2003 г.) установлено, что соответствующие удостоверения (справки) дают их обладателям право на меры социальной поддержки с момента их предъявления. Исходя из указанного, следует, что предусмотренное актом субъекта РФ требование о представлении получателем льгот иных документов противоречит установленному федеральным законодательством, в связи с чем нельзя признать состоятельным довод решения, согласно которому требование о представлении иных документов определяется необходимостью получения дополнительных сведений с целью оперативного обеспечения мер социальной поддержки.
С выводом суда относительно п. п. 11 и 12 раздела 2 Порядка следует согласиться. Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований о несоответствии пунктов 11 и 12 раздела 2 указанного Порядка федеральному законодательству в части определения размера денежной выплаты инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов суд, проанализировав требования статьи 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьи 157 Жилищного кодекса РФ, Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306, правильно пришел к выводу о том, что предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг инвалидам не может быть ограничено ни социальной нормой площади жилья, ни нормативом потребления коммунальных услуг. Из положений пункта 11 Порядка следует, что размер денежной выплаты определяется исходя из нормативов потребления и в том случае, когда показания приборов учета ниже нормативов потребления соответствующих услуг.
В соответствии с пунктом 1 раздела 3 Порядка предоставления денежной выплаты (кроме приобретения и доставки топлива) гражданам осуществляется ежемесячно в месяце, за который им необходимо произвести оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Учитывая, что оспариваемыми нормами предусмотрено, что расчет размера денежной выплаты на фактический объем потребления первоначально определяется в пределах норматива потребления, установленных согласно действующему законодательству, а впоследствии по заявлению граждан, при предъявлении документов, подтверждающих фактический объем потребленных услуг и их оплату, не чаще одного раза в квартал производится перерасчет по фактическому объему потребления услуг, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемым Порядком предусмотрена возможность корректировки размера денежной выплаты в зависимости от фактического объема потребленных услуг, вследствие чего указал, что ограничений прав инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, оспариваемым положением не создано, объем предоставленный федеральным законодательством льгот не уменьшен.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Приморского краевого суда от 18 декабря 2008 г. относительно раздела 2 в части от слов "К заявлению прилагаются: ..." и далее по тексту до конца данного пункта отменить и в этой же части принять новое решение, которым требование прокурора удовлетворить. Признать п. 3 раздела 2 Порядка в указанной части недействующим с момента вступления решения в законную силу. В остальной части решение оставить без изменения.
Председательствующий
В.Н.ПИРОЖКОВ
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
О.А.КСЕНОФОНТОВА