ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 августа 2005 года
Дело N 72-Г05-9
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Соловьева В.Н., Емышевой В.А.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Читинской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими статьи 24 Закона Читинской области от 21.12.1994 N 4-ЗЧО (с последующими дополнениями и изменениями) "О статусе депутата Читинской областной Думы" и статьи 1 Закона Читинской области от 20.06.2002 N 385-ЗЧО "Об официальном толковании статьи 24 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы", по кассационной жалобе Читинской областной Думы, кассационному представлению прокурора Читинской области на решение Читинского областного суда от 16 мая 2005 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., объяснения представителя администрации Читинской области С., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей оставить решение без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
21 декабря 1994 года Читинской областной Думой был принят Закон Читинской области N 4-ЗЧО "О статусе депутата Читинской областной Думы" (с дополнениями и изменениями от 19.04.2005). Закон, дополнения и изменения были опубликованы в газете "Забайкальский Рабочий".
Часть 3 ст. 16 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы" устанавливает обязанность государственного органа или должностного лица, к которому обращен запрос, дать ответ на него депутату в письменной форме в сроки, определенные областной Думой, но не позднее 15 дней со дня получения запроса.
Статья 24 оспариваемого Закона регулирует пенсионное обеспечение депутата Читинской областной Думы. Частью 1 статьи 24 предусмотрено, что депутату областной Думы ежемесячная доплата к трудовой пенсии устанавливается в соответствии с Законом Читинской области, устанавливающим доплату к пенсии лицам, замещающим государственные должности категории "А" (в редакции Закона N 525-ЗЧО от 21.01.2004). Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что для депутата, работающего на непостоянной основе, под денежным вознаграждением для установления доплаты к пенсии понимается денежное вознаграждение лиц, замещающих государственную должность депутата областной Думы (в редакции от 21.01.2004).
В связи с возникшими вопросами при применении данного Закона Читинской областной Думой 20.06.2002 был принят Закон N 385-ЗЧО "Об официальном толковании ст. 24 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы".
Статьей 1 этого Закона закреплено: "Статья 24 Закона области устанавливает ежемесячную доплату (надбавку) к пенсии депутатам Читинской областной Думы на условиях, предусмотренных Законом Читинской области для лиц, замещающих государственные должности категории "А". Указанная надбавка (доплата) к пенсии установлена как для депутатов, работающих на постоянной основе, так и для депутатов, работающих на непостоянной основе.
Прокурор Читинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими статьи 24 указанного Закона области в части содержащихся в них положений о том, что доплата (надбавка) к пенсии устанавливается для депутатов, работающих на непостоянной основе, и ч. 3 статьи 16 Закона в части установления срока ответа на депутатский запрос - не позднее 15 дней.
По мнению прокурора, ст. 24 Закона не отвечает принципам пенсионного обеспечения, согласно которым пенсия - это частичная компенсация заработной платы или иного дохода, утраченного в связи с уходом на пенсию (ст. 1 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"), установление доплаты для депутатов, работающих на непостоянной основе, не основано на законе.
Часть 3 ст. 16 Закона области, по мнению прокурора, противоречит п. 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции от 02.02.1988), которым срок для ответа на жалобы граждан установлен в один месяц.
Решением Читинского областного суда от 16 мая 2005 г. ст. 24 Закона Читинской области N 4-ЗЧО от 21 декабря 1994 г. "О статусе депутата Читинской областной Думы" и ст. 1 Закона Читинской области N 385-ЗЧО от 20 июня 2002 г. "Об официальном толковании ст. 24 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы" в части установленного положениями законов права на доплату (надбавку) к пенсии депутатам, выполнявшим депутатские обязанности на непостоянной основе, в связи с прекращением ими депутатских полномочий признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу.
В удовлетворении требований прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ч. 3 ст. 16 Закона в части установленного срока ответа на депутатский запрос - не позднее 15 дней - отказано.
Читинская областная Дума подала кассационную жалобу, в которой просит решение в части удовлетворения заявления прокурора отменить. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон.
Прокурор Читинской области подал кассационное представление, в котором просит отменить решение суда в части отказа прокурору в удовлетворении заявления и принять новое решение об удовлетворении заявления в полном объеме. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Принимая решение об удовлетворении заявленных требований о признании ч. 2 ст. 24 Закона Читинской области от 21.12.94 N 4-ЗЧО "О статусе депутата Читинской областной Думы" и ст. 1 Закона области от 20.06.02 N 385-ЗЧО "Об официальном толковании статьи 24 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы" в части установления доплаты (надбавки) к трудовой пенсии депутатам, работающим на непостоянной основе, требований, суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и обоснованно пришел к выводу, что оспариваемые положения противоречат Федеральному закону.
Статья 24 Закона Читинской области "О статусе депутата Читинской областной Думы" определяет особенности пенсионного обеспечения граждан, являющихся депутатами Читинской областной Думы, что относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (пп. "ж" п. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
На основании пунктов 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предмету совместного ведения.
Согласно п. 5 ст. 1 Федерального закона от 17.12.01 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По утверждению прокурора Читинской области, статья 24 Закона области в части права на надбавку (доплату) к пенсии депутатам Читинской областной Думы, осуществляющим свои депутатские обязанности без отрыва от основной деятельности, после прекращения полномочий депутата, противоречит основным принципам пенсионного обеспечения, установленным федеральным законодательством.
Одним из принципов пенсионного обеспечения, закрепленного в абзаце 2 статьи 2 Федерального закона от 17.12.01 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", является назначение пенсионного обеспечения в целях компенсации гражданам утраченного заработка в связи с установлением им трудовой пенсии.
Исходя из принципа пенсионного обеспечения, суд пришел к правильному выводу о том, что доплата к пенсии может быть назначена лишь депутату, работавшему в Читинской областной Думе на постоянной основе, получавшему денежное вознаграждение за указанную работу, утратившему это вознаграждение в связи с выходом на пенсию и, соответственно, имеющему право на его компенсацию в виде непосредственно трудовой пенсии, а также доплаты к ней, исчисляемой в процентном отношении от утраченного денежного содержания. Установление такой доплаты депутатам, работающим на непостоянной профессиональной (оплачиваемой) основе, не получавшим соответствующего денежного содержания и, следовательно, не утратившим его с выходом на пенсию, противоречит установленному федеральным законодательством принципу назначения трудовой пенсии как компенсации утраченного заработка.
Согласно ст. 28 Закона области право на получение ежемесячного денежного вознаграждения имеют только депутаты Законодательного Собрания области, работающие на штатной (постоянной), оплачиваемой основе.
Кроме того, п. 2 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительских) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" предусмотрено, что депутат, осуществляющий деятельность на постоянной основе, не может заниматься другой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Требования и ограничения, связанные с осуществлением депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, учитываются при назначении соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
На депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность без отрыва от основной работы, такие ограничения не распространяются, денежное вознаграждение им не выплачивается, единственным (основным) видом заработка этой категории депутатов является доход от их профессиональной деятельности, не связанной с депутатской деятельностью.
Не соглашаясь с решением в этой части, Читинская областная Дума в кассационной жалобе ссылается на то, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, могут регулироваться нормативными актами органов государственной власти субъекта РФ.
Не оспаривая право законодателя, Читинской областной Думы на установление условий осуществления депутатами области своей депутатской деятельности и определения его правового статуса, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что установление соответствующих социальных гарантий не должно противоречить положениям федерального законодательства и осуществляться за счет собственных средств, выплаты должны осуществляться только за счет собственных доходов.
При этом необходимо учитывать, что в силу абз. 5 ч. 1 ст. 26.14 ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Однако Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 г." Читинская область отнесена высокодотационным субъектам Российской Федерации (приложение 14).
С учетом этого, следует согласиться с выводом суда о том, что установление доплаты к трудовой пенсии депутатам Читинской областной Думы, не работавшим на постоянной основе, не получавшим соответствующего денежного содержания и, следовательно, не утратившим его с выходом на пенсию, противоречит установленному федеральным законодательством принципу назначения трудовой пенсии как компенсации утраченного заработка.
Доводы заинтересованного лица о том, что установленная оспариваемой нормой надбавка пенсией не является и на нее не распространяется абз. 2 ст. 2 ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", суд правильно признал необоснованными, поскольку ст. 24 "Пенсионное обеспечение" регулирует отношения в области пенсионного обеспечения, что следует из ее содержания.
Отказывая в удовлетворении заявления прокурора в остальной части, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания недействующей ч. 3 статьи 16 Закона области от 21.12.94 N 4-ЗЧО "О статусе депутата Читинской областной Думы", устанавливающей обязанность государственного органа или должностного лица, к которому обращен запрос, дать ответ на него депутату в письменной форме в сроки, определенные областной Думой, но не позднее 15 дней со дня получения запроса.
Суд первой инстанции правильно указал, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и тех принципов, которые относятся к установлению статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, включая права и гарантии депутатской деятельности, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ.
Согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Нормами Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ, а также другими федеральными законами вопрос о сроке рассмотрения депутатского запроса не установлен.
Следовательно, субъект Российской Федерации вправе принять закон, устанавливающий срок и порядок рассмотрения депутатского запроса.
Доводы прокурора о том, что оспариваемые положения Закона области противоречат Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", суд правильно признал необоснованными, указав, что субъектом правоотношений, регулируемых данным Указом, являются граждане, а не депутаты, статус и гарантии деятельности которых в соответствии с действующим федеральным законом регулируются законом субъекта Российской Федерации.
Исходя из изложенного, решение суда об отказе в удовлетворении требований прокурора следует признать правильным.
Доводы кассационного представления о том, что законодатель в ФЗ N 184-ФЗ от 06.10.1999, не урегулировав вопрос о сроке ответа на депутатский запрос, исходил из того, что срок ответа должен быть дан в сроки, установленные п. п. 9, 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", не основаны на законе и носят предположительный характер.
Приведенный нормативный правовой акт Союза ССР отношений, связанных со статусом депутата представительного органа власти субъекта Российской Федерации, не регулирует. Как видно из преамбулы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII, данный нормативный акт регулирует порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в государственные и общественные органы.
Иные доводы, содержащиеся в кассационной жалобе и кассационном протесте, по существу сводятся к переоценке обстоятельств дела, которые были предметом рассмотрения судом первой инстанции, и судом им была дана правильная оценка.
Доводы кассационной жалобы о том, что суд неправильно истолковал закон, не учел все обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения дела, ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения суда.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Читинского областного суда от 16 мая 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Читинской областной Думы и кассационное представление прокурора Читинской области - без удовлетворения.