ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 сентября 2009 г. N 73-Г09-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего В.Н. Пирожкова
судей Г.В. Макарова, О.А. Ксенофонтовой
при секретаре О.М. Холомеевой
рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Республики Бурятия в интересах неопределенного круга лиц о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Республики Бурятия от 29.09.2001 г. N 808-11 "О доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия и органах местного самоуправления в Республике Бурятия", по кассационному представлению прокурора на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 15 июня 2009 г., которым постановлено: "Заявление Прокурора Республики Бурятия о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закона Республики Бурятия от 29.09.2001 г. N 808-11 "О доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия и органах местного самоуправления в Республике Бурятия" оставить без удовлетворения".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителей Народного Хурала и Президента Республики Бурятия соответственно Дампиловой М.В. и Магомедовой М.А., объяснения Цымбалюка А.П. и его представителя - Федорова Ю.Н., заключение прокурора Прокуратуры Республики Бурятия Сенниковой Н.А., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Республики Бурятия от 29.09.2001 г. N 808-11 "О доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия и органах местного самоуправления в Республике Бурятия" (с последующими изменениями) установлены основания, порядок назначения и оплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия, и предоставлено право органам местного самоуправления в Республике Бурятия устанавливать ежемесячные доплаты к трудовым пенсиям лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, и муниципальным служащим, замещавшим в аппаратах этих органов муниципальные должности муниципальной службы в Республике Бурятия, предусмотренные Реестром муниципальных должностей муниципальной службы Республики Бурятия.
И.о. прокурора Республики Бурятия обратился в суд с заявлением о признании данного Закона противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, мотивируя это тем, что оспариваемый Закон принят с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, так как федеральных законов, предусматривающих право субъекта РФ устанавливать доплаты к государственным пенсиям гражданам, состоявшим ранее на государственной службе субъекта Российской Федерации не имеется; нарушает принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, установленный ст. 6 Федерального закона от 27.07.04 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", поскольку лица, замещавшие государственные должности Республики Бурятия, поставлены в преимущественное положение в сравнении с лицами, замещавшими государственные должности Российской Федерации; положение в части пенсионного обеспечения, противоречит п. 1 ч. 3 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ, ст. 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку позволяет устанавливать органам местного самоуправления Республики Бурятия доплату к пенсии лицам, замещавшим должности в органах местного самоуправления Республики Бурятия. Наделение органов местного самоуправления полномочиями по установлению доплат к пенсиям лиц, замещавших должности в органах местного самоуправления, в отсутствие Закона Республики Бурятия о государственном пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Республики Бурятия противоречит федеральному законодательству, создает условия для предоставления муниципальным служащим пенсионного обеспечения в большем размере, чем у государственных гражданских служащих.
По делу постановлено приведенное выше судебное решение, на которое подано кассационное представление, в котором ставится вопрос об отмене решения суда на том основании, что оно постановлено с нарушением норм материального права, указанных в заявлении при обращении в суд.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для его удовлетворения.
В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.
Согласно части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 3 и пп. "б" пункта 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев.
В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
Вышеназванный Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ предусматривает государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (пункт 11 части I статьи 52).
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.
Поскольку, полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, занимавших должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, федеральным законодателем возложено на субъекты Российской Федерации, то суд правильно указал в решении, что до принятия федерального закона субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять соответствующее законодательное регулирование - определять порядок установления и выплаты пенсий лицам, занимавшим должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 467 "О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР" утвержден Перечень должностей в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР для установления ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим указанные должности, установлен размер ежемесячной доплаты и порядок выплаты. Данным Указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств.
Законом Республики Бурятия от 29 сентября 2001 г. N 808-11 "О доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия и органах местного самоуправления в Республике Бурятия" определены основания, порядок назначения и оплаты ежемесячной доплаты к назначенной трудовой пенсии лицам, замещавшим должности в государственных органах Республики Бурятия.
Проанализировав указанные положения законодательства суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый прокурором Закон Республики принят законодателем субъекта в пределах имеющейся у него компетенции и действующему федеральному законодательству не противоречит.
Довод представления в части вынесения решения без учета того, что основанием для признания данного Закона недействующим указывалось его противоречие Бюджетному кодексу РФ, в частности, пункту 1 ч. 3 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ, не может служить основанием к отмене судебного решения.
Данной нормой Кодекса предусмотрено, что субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права: устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, в случаях, когда в бюджетах субъектов РФ доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах превышает 20%, применяются дополнительные ограничения по установлению расходных обязательств на оплату труда государственных служащих и (или) содержание органов власти.
Между тем, указанная норма БК РФ регулирует бюджетные отношения, в частности, в сфере предоставления межбюджетных трансфертов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным относятся правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. Оспариваемый прокурором Закон не касается бюджетного регулирования, а определяет (устанавливает) социальные гарантии указанной в нем категории граждан, являющихся пенсионерами, которые не являются субъектами бюджетных правоотношений. Предусмотренное оспариваемым Законом не может рассматриваться в качестве регулирования бюджетных отношений, в связи с чем довод прокурора о несоответствии оспариваемого Закона п. 1 ч. 3 ст. 130 БК РФ является несостоятельным. Указание на то, что оспариваемый Закон субъекта приводит к увеличению расходной части бюджета, само по себе не определяет решение рассматриваемого вопроса.
Согласно абз. 2 п. 1 ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Оспариваемый Закон Республики Бурятия был принят 29.01.2001 г., а следовательно, с этого времени возникли (установлены) расходные обязательства данного субъекта РФ. То обстоятельство, что оспариваемый Закон регулирует вопросы назначения ежемесячных доплат к трудовой пенсии, являющихся дополнительной гарантией, которую субъект Российской Федерации вправе реализовывать лишь при условии надлежащего финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации, свидетельствует лишь о наличии у субъекта (с учетом того, что реализация дополнительных расходов, как по ранее действующему, так и по действующему в настоящее время законодательству определяется доходной частью бюджета) возможности полного приостановления или изменения размера ежемесячных выплат с учетом финансовых возможностей, которые должны быть отражены субъектом Российской Федерации при принятии закона о бюджете, поскольку, имеющиеся в оспариваемом Законе нормы, устанавливающие право граждан на дополнительные денежные гарантии, не лишает субъект Российской Федерации возможности осуществлять расходы на их реализацию (компенсацию) с очередного финансового года в порядке, предусмотренном БК РФ. Указанное согласуется и с требованиями пункта 1 части 3 статьи 130 БК РФ, действующего в приведенной редакции с 01 января 2008 г. Анализ данной правовой нормы дает основания считать, что при наличии предусмотренных в ней обстоятельств, в случае, если у субъекта в результате принятия им законов возникли указанные расходные обязательства, то вопросы их исполнения должны рассматриваться путем формирования и исполнения бюджета субъекта РФ либо приостановлением действия закона, но не указывает на противоречие этих законов Бюджетному кодексу РФ.
В связи с изложенным, руководствуясь статьями 360 и 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Бурятия от 15 июня 2009 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора без удовлетворения.
Председательствующий
В.Н.ПИРОЖКОВ
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
О.А.КСЕНОФОНТОВА