ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 марта 1999 года
Дело N 64-Г99-7
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова Д.П., судей Харланова А.В., Кебы Ю.Г.рассмотрела в судебном заседании 9 марта 1999 года гражданское дело по заявлению администрации г. Южно-Сахалинска о признании недействительным абзаца 10 ст. 20 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1997 год" (в редакции Закона от 20 ноября 1997 года) в части ассигнования на выплату ежемесячного пособия на детей в соответствии с Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и возмещении ущерба в сумме 17156 руб. 91 коп. по кассационным жалобам Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 15 декабря 1998 года, которым заявление администрации г. Южно-Сахалинска удовлетворено: признан не действительным и недействующим с момента издания абзац 10 ст. 20 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1997 год" (в редакции от 20 ноября 1997 года), касающийся ассигнований на выплату ежемесячного пособия на детей в соответствии с Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей"; в возмещение причиненного ущерба с финансового управления администрации Сахалинской области за счет средств казны Сахалинской области в пользу администрации г. Южно-Сахалинска взыскана сумма 12923 руб. 57 коп. и госпошлина в доход государства в сумме 1197 рублей.
Заслушав доклад судьи Д.П. Александрова, объяснения представителей Сахалинской областной администрации М. и Н. и мэра г. Южно-Сахалинска С., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Л.Л. Корягиной об отмене решения суда с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Сахалинская областная Дума 29 марта 1997 года приняла Закон "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1997 год", в который 18 сентября 1997 года, 16 октября 1997 года и 20 ноября 1997 года были внесены изменения и дополнения.
Абзацем 10 ст. 20 данного Закона в прогнозе консолидированного бюджета учтены ассигнования на выплату единовременного ежемесячного пособия на каждого ребенка в соответствии с Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам имеющим детей" 159992 млн. рублей и согласно приложению N 6 к указанной статье данного Закона на муниципальное образование г. Южно-Сахалинска возложено ассигнование на эти цели в сумме 42726 млн. рублей.
Администрация г. Южно-Сахалинска обратилась с данным заявлением в Сахалинский областной суд, в обоснование которого сослалась на то, что данной нормой Закона на муниципальное образование - г. Южно-Сахалинск возложено исполнение государственных полномочий без передачи для этих целей соответствующих материальных и финансовых средств.
Также было предъявлено требование о взыскании 12923 руб. 57 коп., выплаченных администрацией г. Южно-Сахалинска некоторым гражданам, имеющих детей, из собственных средств.
Сахалинский областной суд, приняв дело к своему производству по первой инстанции, вынес указанное выше решение, которое обжалуют Сахалинская областная Дума и администрация Сахалинской области.
В кассационных жалобах ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления и указывается на то, что необходимые финансовые средства были переданы муниципальному образованию - г. Южно-Сахалинску путем взаиморасчетов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене с направлением его в суд первой инстанции для рассмотрения.
Удовлетворяя требование администрации г. Южно-Сахалинска о признании недействительным абзаца 10 ст. 20 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1997 год" (в редакции Закона от 20 ноября 1997 года), суд первой инстанции исходил из того, что мероприятия по выполнению федеральных и областных нормативных актов закреплены за органами местного самоуправления г. Южно-Сахалинска без передачи финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, что, по мнению суда, противоречит ст. 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" от 19 мая 1995 года, согласно которой выплата ежемесячного пособия на ребенка предусмотрена за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, т.е. за счет средств бюджета Сахалинской области, а такие суммы не были перечислены из областного бюджета в бюджет г. Южно-Сахалинска.
Однако с доводами, изложенными в решении суда, согласиться нельзя.
В соответствии с п. 6 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией.
Из материалов дела видно, что Законом Сахалинской области от 29 марта 1997 года (в редакции Закона от 20 ноября 1997 года) "Об областном бюджете и бюджетной системе в Сахалинской области на 1997 год" в приложении N 6 ст. 20 предусматривалось закрепление на 1997 год за органами местного самоуправления функций субъекта Российской Федерации (Сахалинской области) в части финансирования мероприятий по выполнению федеральных и областных нормативных актов, в том числе Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей". Также предусматривалось включение объемов этих расходов для дотационных территорий в размер нормативов от регулирующих доходных источников, сумму дотаций, субвенций.
Материалами дела подтверждено, что финансовым управлением областной администрации все расчетные цифры к проекту бюджета г. Южно-Сахалинска на 1997 год были доведены своевременно. Объем ежемесячных пособий на детей был рассчитан на г. Южно-Сахалинск в размере 42726 млн. рублей. При этом определенные Законом средства вошли в расчеты нормативов отчислений по регулирующим налогам. Возражений со стороны администрации г. Южно-Сахалинска представлено не было.
В расчет расходной части бюджета г. Южно-Сахалинска заложена сумма 42726 млн. рублей на выплату пособий на детей, которая передана через нормативы отчислений от федеральных и областных налогов.
Обстоятельства по поводу достаточности средств судом не исследованы, но сделан вывод, что указанные нормативы регулируют доходы прогнозируемые, они могут быть и не собраны в установленных размерах.
По мнению суда, нормативы отчислений от налогов не могут рассматриваться в качестве компенсации финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.
Однако данные суждения не согласуются с содержанием Закона.
Прогнозируемый характер доходов является общим для всех уровней бюджетов и для всех видов доходов (ст. ст. 4, 10, 16 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации").
Вывод и том, что денежные средства, необходимые для выплаты пособий, должны определяться лишь в твердой денежной сумме, не согласуется с действующим законодательством.
В соответствии со ст. ст. 9, 10 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" доходная часть бюджетов всех уровней состоит из закрепленных и регулирующих доходов. Кроме того, в бюджеты могут поступать дотации и субвенции, а также заемные средства.
Бюджетное регулирование предусматривает закрепление за бюджетами территорий доходов на долговременной основе (закрепленные доходные источники), а в случае недостаточности закрепленных доходов - передачу любых регулирующих доходов (отчисления от регулирующих федеральных и областных налогов).
Таким образом, предоставление финансовых средств в форме отчислений от регулирующих доходных источников не противоречит Закону, что не учтено судом первой инстанции.
Отвергая возможность предоставления финансовых средств в форме отчислений от регулирующих доходных источников, судом не проверено имеющее значение для дела это обстоятельство.
Суд оставил без выяснения, являлись ли достаточными отчисления от регулирующих федеральных и областных налогов для покрытия расходов на выплату пособий, были ли реально эти доходные источники выполнены и были ли они использованы по назначению.
По сообщению представителей администрации Сахалинской области, данному ими в судебном заседании, бюджет г. Южно-Сахалинска был выполнен.
В подтверждение этого довода ими была представлена справка.
Не дана оценка судом тому обстоятельству, что финансовые средства на выплату пособий на детей в форме отчислений от налогов выделялись еще и другим самоуправляющимся территориям области в соответствии с Законом Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области в 1997 году".
Суд неосновательно отверг довод Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области о том, что в нарушение п. 1 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления г. Южно-Сахалинска не предусмотрели в своем бюджете расходы на выплату денежных пособий в необходимых размерах, соответствующих переданным им доходам.
Судом не проверены доводы Сахалинской областной Думы о том, что, не выполнив требований п. 1 ст. 36 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления г. Южно-Сахалинска нарушили бюджетный процесс и не смогли доказать, что бюджет города понес убытки, выплачивая суммы пособий за счет собственных средств.
Законом (п. 2 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") установлено, что органы местного самоуправления несут ответственность за выполнение отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.
Без всяких оснований судом отвергнут довод Сахалинской областной Думы о том, что передача финансовых средств на осуществление государственных полномочий введена областью с применением того же механизма, который введен федеральными законами для федеральных органов государственной власти при передаче ими государственных полномочий субъектам Российской Федерации. Тем самым не принят во внимание заложенный в бюджетном законодательстве принцип единства бюджетной системы (ст. 8 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации).
Согласно ст. 4 Федерального закона "О государственных пособиях граждан, имеющих детей" выплата ежемесячных пособий на ребенка производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Согласно же ст. 3 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов... " бюджеты районов, городов, расположенных на территории области, и областной бюджет области составляют консолидированный бюджет области, который и является бюджетом области, т.е. бюджетом субъекта Российской Федерации.
По утверждению Сахалинской областной Думы и администрации Сахалинской области именно за счет средств консолидированного бюджета области и должна финансироваться выплата указанных выше пособий.
Данное утверждение судом не проверено.
При указанном положении следует признать, что судом не были исследованы в полном объеме все юридически значимые обстоятельства, что повлекло и ошибки в применении норм материального права. В этой связи имеются основания к отмене решения суда.
С учетом изложенного подлежит отмене решение в части взыскания из бюджета Сахалинской области 12923 руб. 57 коп., пошлины в сумме 1197 рублей, а также дополнительное решение от 30 декабря 1998 года о взыскании госпошлины в доход государства.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 305 п. 2, 306 п. п. 1, 4, 311 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 15 декабря 1998 года и дополнительное решение того же суда от 30 декабря 1998 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.