ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 декабря 2004 года
Дело N 32-Г04-15
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Еременко Т.И., Маслова А.М.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению К. о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в части Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением правительства Саратовской области от 30 января 2004 года по кассационной жалобе К. на решение Саратовского областного суда от 8 июля 2004 года, которым постановлено: заявление К. удовлетворить в части.
Признать не соответствующим федеральному законодательству и недействующим пункт 36 Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением правительства Саратовской области от 30 января 2004 года в части отсутствия в данной норме указания на то, что при определении дохода семьи для исчисления величины совокупного дохода семьи к членам семьи относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители (усыновители и усыновленные).
В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
В соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" обязать правительство Саратовской области опубликовать сообщение о настоящем решении суда в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт.
Взыскать с правительства Саратовской области в пользу К. 20 (двадцать) рублей издержек, связанных с рассмотрением дела.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.Н. Еременко, объяснения представителя правительства Саратовской области по доверенности А., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Т.А. Власовой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
К. обратилась в Саратовский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и нормативным правовым актам Саратовской области абзаца 3 пункта 9 Положения "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг", утвержденного постановлением правительства Саратовской области от 30 января 2004 года N 20-П, в части слов "при регистрации одного из супругов по месту постоянного жительства отдельно от другого, а также от их несовершеннолетних или находящихся на иждивении детей, представляются документы обоих супругов (родителей)", а также пункта 36 этого же Положения в связи с отсутствием в этом пункте указания на то, что при определении дохода семьи для исчисления величины совокупного дохода семьи к членам семьи относятся супруги, их дети и родители (усыновители и усыновленные), совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Поэтому просит дополнить данную норму словами "совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство".
В обоснование заявления указала, что данным нормативным актом нарушается ее право на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, т.к. ей отказано в начислении субсидии без предоставления справки о среднем доходе мужа, с которым она с ноября 2003 года проживает отдельно, совместного хозяйства не ведет и средств на содержание ребенка от него не получает, точных сведений о нем не имеет.
Пункт 36 этого постановления для исчисления величины совокупного дохода семьи к членам семьи относит супругов, их детей и родителей (усыновителей и усыновленных).
Вместе с тем статья 13 Федерального закона от 5 апреля 2003 года в состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включает лиц, связанных родством и (или) свойством, и к ним относит совместно проживающих и ведущих совместное хозяйство супругов, их детей и родителей, усыновителей и усыновленных, братьев и сестер, пасынков и падчериц.
Приложение N 3 к постановлению администрации Саратовской области от 16 марта 1994 года устанавливает, что при исчислении среднего совокупного дохода в составе членов семьи учитываются: супруги, их дети и родители, другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, проживающие совместно с нанимателем (собственником) жилья и оплачивающие жилье и коммунальные услуги по единому лицевому счету, а также иные лица, имеющие в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами равные с нанимателем (собственником) жилья и остальными членами его семьи право пользования жилым помещением.
Таким образом, в соответствии с оспариваемым постановлением для исчисления величины совокупного дохода семьи необходимо учитывать доходы супругов, их детей и родителей, в том числе проживающих раздельно и не ведущих совместное хозяйство, что также нашло отражение в абзаце 3 пункта 9 этого же постановления, согласно которому "к заявлениям граждан прилагаются документы о доходах всех членов семьи. При регистрации одного из супругов по месту постоянного жительства отдельно от другого, а также от их несовершеннолетних или находящихся на иждивении детей представляются документы о доходах обоих супругов (родителей)".
В судебное заседание заявительница К. не явилась, известив суд о возможности рассмотрения дела без ее участия.
Представители правительства Саратовской области против удовлетворения заявления возражали и пояснили, что Федеральный закон от 5 апреля 2003 года "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" в соответствии с преамбулой устанавливает порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" и Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". Ни один из этих Законов не регулирует отношения в области предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Это обстоятельство подтверждается и тем, что они не содержат отсылочных норм к Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", а именно этим законом предусмотрена возможность предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Нормы перечисленных выше законов федерального уровня не подлежат расширительному толкованию и не распространяются на выплаты социальных пособий, субсидий, - компенсаций и другие возможные выплаты.
Предоставление жилищных субсидий регулируется Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", обеспечивающим социальные гарантии в области жилищных прав граждан. В соответствии со статьей 15.4 этого Закона субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг не являются видом государственной социальной помощи в том правовом смысле, который придается Федеральным законом "О государственной социальной помощи" N 178-ФЗ.
В преамбуле этого Закона определено, что он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Предметом регулирования данного Закона не являются отношения, связанные с предоставлением льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации.
Единого нормативного акта, регулирующего вопросы предоставления льгот, субсидий и иной государственной социальной помощи нет, поскольку каждый вид льгот и субсидий имеет целевое назначение.
Жилищное законодательство (статья 53 Жилищного кодекса РСФСР) к членам семьи нанимателя относит супруга нанимателя, их детей и родителей. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя, если они проживают совместно с нанимателем и ведут общее хозяйство.
Полагает, что нормы оспариваемого постановления правительства и нормы Федерального закона от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" регулируют разные общественные отношения.
Кроме того, заявительница не представила доказательств того, что оспариваемое постановление нарушает ее право на получение субсидии, т.е. полные сведения о составе семьи и ее доходе, а это является основанием к отказу в получении субсидии.
Пункт 36 постановления соответствует положениям части 2 статьи 53 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой к членам семьи нанимателя законодатель относит супруга нанимателя, их детей и родителей.
Заявительница же обратилась за получением субсидии, не представив доказательств раздельного проживания с супругом.
Не может быть удовлетворено ее требование о внесении дополнений в пункт 36 постановления, поскольку суд неполномочен принимать такие решения при рассмотрении дел в порядке главы 24 ГПК РФ.
По делу постановлено указанное выше решение, а также 30 августа 2004 года вынесено дополнительное решение, которым постановлено: дополнить решение судебной коллегии Саратовского областного суда от 8 июня 2004 года указанием на то, что пункт 36 Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением правительства Саратовской области от 30 января 2004 года N 20-П в части отсутствия в данной норме указания на то, что при определении дохода семьи для исчисления величины совокупного дохода семьи к членам семьи относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители (усыновители и усыновленные), признан недействующим с момента вступления указанного решения в законную силу.
К. подала кассационную жалобу, в которой просит решение изменить и удовлетворить заявленные ею требования в полном объеме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации законы субъекта Российской Федерации по вопросам ведения Российской Федерации, а также по вопросам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" компенсации (субсидии) - это средства, предоставляемые гражданам в качестве помощи для оплаты жилья и коммунальных услуг, строительства жилья или его покупки.
В соответствии со статьей 15.2 этого Закона наниматели жилых помещений по договору социального найма жилого помещения, наниматели жилых помещений по договору найма жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, собственники жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляют оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг по установленным в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг ценам и тарифам в размерах, не превышающих установленной федеральным стандартом максимально допустимой доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Сумма превышения максимально допустимых размеров таких расходов должна компенсироваться предоставлением гражданину субсидии в установленном статьей 15.4 настоящего Закона порядке.
При этом для семей со среднедушевым доходом ниже установленного в соответствии с законодательством прожиточного минимума указанный федеральный стандарт применяется с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода в семье к прожиточному минимуму.
В силу статьи 15.4 этого же Закона субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг нанимателям жилых помещений, членам жилищных, жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, собственникам жилых помещений, гражданам, проживающим в общежитиях, входящих в жилищный фонд независимо от форм собственности, и имеющим право на получение указанных субсидий, предоставляются в соответствии с положением о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым Правительством Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом своего социально-экономического развития устанавливают порядок и условия предоставления субсидий на территории субъекта Российской Федерации. Указанные порядок и условия не должны ухудшать положение граждан по сравнению с положением граждан, которым субсидии предоставляются в соответствии с положением о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, указанным в части первой настоящей статьи.
Федеральный закон "О государственной социальной помощи" от 17 июля 1999 года устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Предметом регулирования этого Закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации.
Суд, дав анализ указанным законам и нормативным актам, пришел к выводу о том, что, поскольку выплата субсидий является помощью для оплаты жилья и коммунальных услуг, а не льготой или социальной гарантией, нормы указанного выше Закона распространяют свое действие на правоотношения, связанные с получением субсидий.
Согласно пункту 4 статьи 8 этого же Закона порядок расчета среднедушевого дохода и учета доходов, в том числе доходов от принадлежащего на праве собственности имущества, устанавливается федеральным законом, а до его принятия Правительством Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2003 года "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи", устанавливающего порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года "О государственной социальной помощи" и Федеральным законом от 24 октября 1997 года "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", в состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством. К ним относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы (ст. 13).
Эти нормы федерального законодательства свидетельствуют о том, что при расчете среднедушевого дохода для решения вопроса о получении субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг членами семьи являются только совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители (усыновители и усыновленные).
Суд, удовлетворяя заявление К. в той части, что отсутствие в пункте 36 Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением правительства Саратовской области 30 января 2004 года, указания на то, что при определении дохода семьи для исчисления величины совокупного дохода семьи к членам семьи относятся супруги, их дети и родители (усыновители и усыновленные) совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство, противоречит действующему федеральному законодательству.
Суд не нашел убедительными возражения представителей правительства области против заявления К. в этой части, так как они по существу сводятся к иному толкованию законодательства, регулирующего вопросы предоставления субсидий.
Вместе с тем заявление К. в части, где она просит в судебном порядке обязать правительство области внести изменения в оспариваемое Положение, суд признал неподведомственным суду.
В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В силу закона исполнительный орган субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет правовое регулирование, органы исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.
Поэтому требование о внесении дополнения в оспариваемое Положение не может быть удовлетворено, поскольку суд не может обязать исполнительный орган субъекта Российской Федерации изменить, дополнить или принять какое-либо постановление. Это является компетенцией исполнительного органа, а суд лишь вправе проверить по заявлению заинтересованного лица соответствие правового нормативного акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.
Суд также не нашел оснований для удовлетворения заявления К. в части несоответствия действующему законодательству требований абзаца 3 пункта 9 оспариваемого Положения, из которого следует, что при регистрации одного из супругов по месту постоянного жительства отдельно от другого, а также от их несовершеннолетних детей или находящихся на иждивении детей представляются документы о доходах обоих супругов (родителей).
Федеральным законодательством предоставлено право субъекту Российской Федерации устанавливать порядок и условия предоставления субсидии (ст. 15.4 Закона Российской Федерации N 4218-1 от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики") с учетом своего социально-экономического развития. устанавливают порядок и условия предоставления субсидий на территории субъекта Российской Федерации.
Поскольку правительство Саратовской области, действуя в пределах своей компетенции, в статье 9 Положения "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" определило перечень документов, прилагаемых к заявлению о предоставлении субсидии, указав, что при регистрации одного из супругов по месту постоянного жительства отдельно от другого, а также от их несовершеннолетних или находящихся на иждивении детей представляются документы о доходах обоих супругов (родителей), а заявительница не представила доказательств того, что данное требование оспариваемого Положения нарушает ее права и законные интересы заявительницы, суд отказал в удовлетворении указанной части заявления.
Доводы К. о том, что она, не проживая со своим супругом, не имеет возможности представить необходимые справки, могут свидетельствовать о конкретном решении проблемы, в том числе и в суде, а не о несоответствии оспариваемого акта действующему законодательству, поэтому не свидетельствуют о неправильности постановленного по делу решения. Остальные доводы жалобы по существу сводятся к переоценке, которую дал суд установленным обстоятельствам, что также не является основанием к отмене постановленного по делу решения.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Саратовского областного суда от 8 июля 2004 года и дополнительное решение Саратовского областного суда от 30 августа 2004 года оставить без изменения, а кассационную жалобу К. - без удовлетворения.