ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июня 2005 года
Дело N 58-Г05-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Харланова А.В., Меркулова В.П.рассмотрела в судебном заседании 8 июня 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению прокурора Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 22 марта 2005 г., которым прокурору Хабаровского края отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе.
Заслушан доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Законодательной Думы Хабаровского края Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании п. 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
В обоснование заявленных требований указал, что пунктом 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса края установлено, что дополнительно к должностному окладу в состав заработной платы государственного служащего входит надбавка к должностному окладу за ученую степень, ученое звание в размере:
- государственному служащему, имеющему ученую степень кандидата наук, ученое звание доцента - пятнадцати процентов от должностного оклада;
- государственному служащему, имеющему ученую степень доктора наук, ученое звание профессора - двадцати процентов от должностного оклада.
Пункт 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса края противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.
В ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень видов надбавок к должностному окладу, а именно: за квалификационный разряд, особые условия государственной службы и выслугу лет.
Согласно ч. 2 ст. 17 названного Федерального закона законами субъектов Российской Федерации определяются размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего, при этом субъект Российской Федерации не вправе устанавливать виды надбавок, входящих в денежное содержание государственных служащих. Таким образом, п. 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса Хабаровского края, устанавливая дополнительную надбавку к должностному окладу государственных служащих, финансируемых из краевого бюджета, вступает в противоречие с действующим федеральным законодательством о государственной службе.
Установление для государственных служащих края дополнительной надбавки за ученую степень и ученое звание влечет увеличение размера их денежного содержания (размера оплаты труда), что влияет на расходную часть бюджета края в сторону ее увеличения и является в соответствии с ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса регулированием бюджетных правоотношений. Нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в силу ст. 2 Бюджетного кодекса РФ не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.
Согласно приложению 13 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2005 год" Хабаровский край является получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в 2005 году в размере 3180977,1 тысяч рублей.
Пунктом 5 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в субъекте Российской Федерации, которому в соответствии со статьей 131 настоящего Кодекса предоставляется финансовая помощь в виде дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, размеры оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации не могут превышать размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений.
Таким образом, п. 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, устанавливая непредусмотренную федеральным законодательством надбавку к должностному окладу за ученую степень и учение звание государственному служащему края, превышает размеры оплаты труда, установленные для соответствующих категорий федеральных государственных служащих и работников федеральных государственных учреждений, что противоречит действующему бюджетному законодательству и законодательству о государственной службе Российской Федерации.
Решением Хабаровского краевого суда от 22 марта 2005 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора Хабаровского края ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления. Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 60 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе (далее - Кодекс края) денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок за выслугу лет на государственной службе, квалификационный разряд, особые условия прохождения государственной службы, премии по итогам работы за месяц и календарный год и иных выплат, предусмотренных федеральными и краевыми законами, настоящим Кодексом.
Пунктом 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса края установлено, что дополнительно к должностному окладу в состав заработной платы государственного служащего входит надбавка к должностному окладу за ученую степень, ученое звание в размерах:
- государственному служащему, имеющему ученую степень кандидата наук, ученое звание доцента - пятнадцати процентов от должностного оклада;
- государственному служащему, имеющему ученую степень доктора наук, ученое звание профессора - двадцати процентов от должностного оклада.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что положения статьи 17 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно которой денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы, а размер денежного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, утратили силу, в связи с чем не могут быть использованы в качестве основания для признания п. 2 ч. 3 ст. 60 Кодекса края противоречащим федеральному законодательству.
Суд также указал в решении, что с 1 февраля 2005 г. статьями 50, 51 и 55 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлена новая система оплаты труда гражданских служащих.
Положения указанных статей вступают в силу в порядке, установленном статьей 71 данного Федерального закона.
Так, часть 4 статьи 71 Федерального закона N 79-ФЗ устанавливает, что порядок вступления в силу статей 50, 51 и 55 настоящего Федерального закона в отношении гражданских служащих субъектов Российской Федерации определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Соответствующий законопроект принят Законодательной Думой 22.05.2005 только в первом чтении и, следовательно, нормы статей 50, 51 и 55 Федерального закона N 79-ФЗ на территории края пока не введены в действие.
В данный переходный период систему оплаты труда государственных служащих субъектов Российской Федерации устанавливает часть 5 статьи 71 Федерального закона N 79-ФЗ, которая определяет, что установленные на день вступления в силу настоящего Федерального закона условия выплаты денежного содержания или денежного вознаграждения государственных служащих, признаваемых в соответствии с настоящим Федеральным законом гражданскими служащими, в том числе размеры денежного вознаграждения, должностных окладов, установленных надбавок, условия и порядок их выплаты, применяются до вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих денежное содержание гражданских служащих в соответствии с настоящим Федеральным законом.
При этом часть 7 статьи 71 Федерального закона N 79-ФЗ определяет, что размер денежного содержания, установленного гражданским служащим в соответствии с настоящим Федеральным законом, не может быть меньше размера денежного содержания, установленного государственным служащим на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
Таким образом, суд пришел к выводу о том, что части 5 и 7 статьи 71 Федерального закона N 79-ФЗ сохранили установленную Кодексом края систему оплаты труда государственных служащих (в том числе и надбавку за ученую степень) до принятия нового краевого закона, регулирующего вопросы государственной гражданской службы края.
Доводы прокурора края о противоречии пункта 2 части 3 статьи 60 Кодекса края абзацу второму пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации судом также отвергнуты.
Как указал суд, нельзя напрямую связывать положения абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации с установленной пунктом 2 части 3 статьи 60 Кодекса края надбавкой за ученую степень.
Нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации в данном случае не могут быть применены, поскольку государственные служащие края не являются субъектами бюджетных правоотношений и Бюджетный кодекс Российской Федерации не устанавливает норм трудового права, к которым относятся особые условия трудового договора.
Кроме того, абзац второй пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации не относится к законодательным нормам прямого действия, так как он имеет лишь общее указание на то, что государственные служащие, финансируемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, не могут быть поставлены в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений.
Ссылки представителя прокуратуры края на Указы Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 года N 265 "О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации, представительств федеральных органов исполнительной власти и представительств государственных органов при федеральных органах исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации" и от 9 апреля 1997 года N 310 "О денежном содержании федеральных государственных служащих", по мнению суда, являются несостоятельными, так как позволяют провести только условное сопоставление предоставленных гарантий и условий службы федеральных государственных служащих и государственных служащих края.
В соответствии с абзацем третьим пункта 4 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.
В настоящее время такого федерального закона или указа Президента Российской Федерации нет. Следовательно, на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, который бы устанавливал единые подходы по сопоставлению денежного содержания федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации.
Таким образом, используемый прокурором края принцип сопоставимости отдельных условий оплаты труда федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих края, как указал суд, не основан на федеральном законодательстве и не может использоваться в качестве доказательства по делу.
Однако с выводом суда об отсутствии противоречий между оспариваемой нормой и федеральным законодательством согласиться нельзя.
Из содержания ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", действовавшей на время принятия Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе, следует, что она предусматривала исчерпывающий перечень видов надбавок к должностному окладу, а именно: за квалификационный разряд, особые условия государственной службы и выслугу лет, а субъект РФ согласно ч. 2 ст. 17 этого Федерального закона вправе был определять лишь размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего, но не виды надбавок, входящих в денежное содержание.
Следовательно, оспариваемая прокурором норма противоречила федеральному закону с момента ее принятия.
Несостоятельна ссылка суда и на часть 5 статьи 71 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которой определено, что установленные на день вступления в силу настоящего Закона условия выплаты денежного содержания или денежного вознаграждения государственных служащих, признаваемых в соответствии с настоящим Федеральным законом государственными служащими, в том числе размеры денежного вознаграждения, должностных окладов, установленных надбавок, условия и порядок их выплаты, применяются до вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих денежное содержание гражданских служащих в соответствии с настоящим Федеральным законом, и часть 7 этой статьи, в соответствии с которой размер денежного содержания, установленного гражданским служащим в соответствии с настоящим Федеральным законом, не может быть меньше размера денежного содержания, установленного государственным служащим на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
По смыслу указанных положений Закона до принятия нового краевого закона действительно сохраняется система оплаты труда, установленная Кодексом края, однако лишь в части, не противоречащей федеральному законодательству. То есть надбавка за ученую степень не может быть сохранена, как противоречившая Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Что касается пункта 7 статьи 71 этого Федерального закона, то его положения не имеют правового значения при разрешении настоящего дела, поскольку данная норма запрещает уменьшать размер денежного содержания государственных служащих, определенный на день вступления в силу данного Федерального закона, при установлении новой системы денежного содержания в соответствии с Федеральным законом N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.
Не свидетельствует о законности решения суда и ссылка на п. 4 ст. 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", установившего, что соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента Российской Федерации.
Отсутствие на федеральном уровне таких нормативных правовых актов, по мнению суда, не позволяет сопоставить денежное содержание федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации в порядке ст. 85 Бюджетного кодекса РФ.
Однако данное обстоятельство также не имеет значения для настоящего дела, поскольку надбавка к должностному окладу за ученую степень, ученое звание ни для одной из групп или категорий должностей федеральной государственной гражданской службы не предусмотрена.
Нельзя согласиться и с утверждением суда о том, что в данном случае неприменимы нормы Бюджетного кодекса РФ. Суд не учел, что статья 85 БК РФ является специальной, непосредственно касается условий оплаты труда государственных служащих Российской Федерации и является в силу ст. 76 Конституции РФ нормой прямого действия.
Действительно, действующее федеральное законодательство содержит нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации за счет собственных средств увеличивать размер заработной платы (производить иные выплаты), работникам организаций, финансируемых не из федерального бюджета, однако с учетом тех ограничений, которые определены этим законодательством и тем способом, который не входит в противоречие с нормами федерального законодательства.
В связи с тем, что судом нарушены нормы материального права, неправильно истолкован закон, имеются основания для отмены решения суда с вынесением нового решения - об удовлетворении заявления прокурора.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 22 марта 2005 г. отменить. Принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить.
Признать п. 2 части 3 ст. 60 Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу.