ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 апреля 2015 г. N 83-АПГ15-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Анишиной В.И.,
судей Александрова В.Н. и Абакумовой И.Д.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Брянского областного суда от 21 ноября 2014 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1 постановления Правительства Брянской области от 30 декабря 2013 г. N 810-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных организаций, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Брянской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителя Правительства Брянской области и департамента образования и науки Брянской области Зубаревой К.В., представителя департамента финансов Брянской области Закалюжного А.А., возражавших против удовлетворения апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
30 декабря 2013 г. Правительством Брянской области принято постановление N 810-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных организаций, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Брянской области" (далее - Постановление), текст которого был опубликован в Информационном бюллетене "Официальная Брянщина" 31 декабря 2013 г., N 38/1.
Пунктом 1 названного Постановления педагогическим работникам образовательных организаций, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Брянской области, установлена ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 1000 рублей.
Прокурор Брянской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 Постановления, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Закону Брянской области от 08 августа 2013 г. N 62-З "Об образовании в Брянской области", поскольку в нарушение прав педагогических работников оспариваемая норма привела к снижению уровня предусмотренных социальных гарантий для данной категории лиц. По мнению прокурора установленная пунктом 1 Постановления сумма компенсации в размере 1000 рублей не покрывает фактически понесенные расходы педагогических работников по оплате жилых помещений с отоплением и освещением, как это было предусмотрено действующим до 01 января 2014 г. порядком, установленным статьей 2 Закона Брянской области от 13 мая 2005 г. N 35-З "О возмещении расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области".
Решением Брянского областного суда от 21 ноября 2014 года заявление прокурора Брянской области оставлено без удовлетворения.
В апелляционном представлении прокурора, участвующего в деле, ставится вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.
Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации (статья 72 пункты "б", "ж" части 1).
По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с подпунктами "е", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования, жилищное законодательство.
Согласно части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 16 Закона Брянской области от 08 августа 2013 г. N 62-З "Об образовании в Брянской области" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах и поселках городского типа, имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций Брянской области, муниципальных образовательных организаций Брянской области, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Брянской области и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований областного бюджета.
Во исполнение предоставленных полномочий, Правительством Брянской области принято оспариваемое Постановление, пункт 1 которого оспаривается прокурором.
Судом установлено, что ранее правоотношения по предоставлению педагогическим работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения были регламентированы статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании".
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".
Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других значимых обстоятельств.
При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2 статьи 153 этого же Закона).
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного Закона.
Из системного анализа приведенного законодательства следует, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении.
Действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной компенсации в твердом размере, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема законно установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.
Разрешая дело, суд установил, что до 01 января 2014 г. размер, условия и порядок компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области, регламентировались Законом Брянской области от 13 мая 2005 г. N 35-З "О компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области", статьей 2 которого было предусмотрено, что компенсации подлежат расходы, фактически понесенные педагогическими работниками образовательных учреждений, работающими и проживающими в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области.
Оспариваемым пунктом 1 Постановления для педагогических работников образовательных учреждений вместо ранее предусмотренной Законом Брянской области от 13 мая 2005 г. N 35-З компенсации фактически понесенных расходов установлен иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной компенсации в твердой денежной сумме.
Судом были проверены и обоснованно отклонены, как не нашедшие своего подтверждения ссылки прокурора на нарушение положений части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в связи с ухудшением региональным законодателем условий предоставления мер социальной поддержки.
Так, согласно данным, представленным Департаментом финансов Брянской области, совокупный объем расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, за 2004 год составил 34024 тыс. рублей, при этом фактические расходы на одного получателя составили 183 рубля в месяц.
В соответствии с Законом Брянской области от 11 декабря 2013 г. N 113-З "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" совокупный объем расходов по Брянской области на 2014 год на предоставление мер социальной поддержки данной категории лиц предусмотрен в объеме 133639,3 тыс. рублей.
При этом в соответствии с оспариваемым постановлением расходы на одного получателя в год составляют 12000 рублей, или 1000 рублей в месяц, то есть объем финансирования соответствующих выплат и расходы на одного получателя в сравнении с показателями, сложившимися на 31 декабря 2004 г., значительно увеличены.
На день вступления в силу 11 января 2011 г. Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 439-ФЗ, ежемесячный размер фактических выплат данной категории педагогических работников по Брянской области составлял 905,3 рубля.
Согласно представленному расчету Департамента финансов Брянской области по фактически произведенной оплате из бюджета области расходов данной категории лиц за 2013 год, с учетом численности педагогических работников по состоянию на 01 января 2014 г. расчетный норматив расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим в селе, на одного получателя составил 913 рублей.
Из представленной справки об уровне и структуре расходов домашних хозяйств Брянской области на оплату жилого помещения, отопления и освещения на домашнее хозяйство (по данным выборочного статистического обследования бюджетов домашних хозяйств) следует, что в среднем по области указанные расходы в 2013 году составили 940,8 рубля.
Поскольку установленная оспариваемым постановлением педагогическим работникам ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в твердом размере - 1000 рублей превышает сложившуюся сумму ежемесячной оплаты соответствующих расходов из бюджета области на одного получателя мер социальной поддержки данной категории за 2013 год, суд не нашел оснований считать обоснованным довод апелляционного представления о снижении объема мер социальной поддержки для данной категории лиц с введением нового правового регулирования с 01 января 2014 года.
Принимая во внимание, что при осуществлении мер социальной поддержки педагогическим работникам, требования части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ соблюдены, объем финансирования мер социальной поддержки с момента их отнесения к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации до настоящего времени увеличился, является верным суждение суда о непротиворечии пункта 1 Постановления нормам федерального законодательства об установлении мер социальной поддержки для данной категории лиц на территории субъекта.
Ссылки в апелляционном представлении о том, что предоставленные субъектом меры социальной поддержки не покрывают в полном объеме произведенных затрат на оплату жилых помещений, отопления и освещения, являются необоснованными и не свидетельствуют об уменьшении объема и ухудшении условий предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционном представлении, Судебная коллегия не усматривает.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Брянского областного суда от 21 ноября 2014 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора, участвующего в деле, - без удовлетворения.