ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 декабря 2011 г. N 20-Г11-14
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Еременко Т.И. и Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Аверине А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам правительства Республики Дагестан, Абдурахманова Р.М. на решение Верховного суда Республики Дагестан от 9 августа 2011 года, которым заявление Абдурахманова Р.М. удовлетворено частично: постановления правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 года N 83, от 17 ноября 2010 года N 420, от 28 января 2011 года N 20 признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу в части указания "Расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива"; в остальной части требований производство по делу прекращено в связи с неподсудностью.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя правительства Республики Дагестан Закавовой Р.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы правительства и возражавшей против доводов кассационной жалобы Абдурахманова Р.М. представителя министерства труда и социального развития Республики Дагестан Магомедовой А.Г., поддержавшей позицию правительства Республики Дагестан, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252 утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа.
Постановлением правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 года N 83 в указанный Порядок внесено изменение, касающееся пункта 5 Порядка, который изложен в следующей редакции: "Меры социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений предоставляются с учетом общей площади занимаемого ими жилого помещения и фактических объемов потребления газа и электроэнергии на нужды отопления и освещения, а при наличии печного отопления - объемов потребления твердого топлива (уголь) из расчета на единицу площади жилого помещения и дров на растопку, производимого в соответствии с Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306. Расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива".
Постановлением правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 года N 420 пункт 5 Порядка дополнен абзацем вторым следующего содержания: "Меры социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений по оплате электроэнергии на нужды отопления (при использовании электроэнергии на нужды отопления жилых помещений, оборудованных в установленном порядке электроотопительными установками) и освещения предоставляются исходя из показаний соответствующих приборов учета потребления электроэнергии на отопление и освещение жилого помещения, а в случае их отсутствия - из расчета на единицу площади жилого помещения, производимого в соответствии с Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306, но не более фактически произведенных расходов. Расходы по оплате электроэнергии на цели, не связанные с электрическим отоплением и освещением жилого помещения, педагогическим работникам образовательных учреждений не возмещаются".
Постановлением *** Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 утвержден Порядок осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан.
Абдурахманов Р.М. обратился в Верховный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействующими постановления правительства Республики Дагестан 15 апреля 2010 года N 83 в части определения расходов на доставку твердого топлива (уголь, дрова) в размере 20 процентов от стоимости топлива; постановления правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 года N 420 в части внесения изменений в пункт 5 Порядка; постановления правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 в части раздела IV и других разделов и статей, ограничивающих размер потребления коммунальных услуг и ухудшающих порядок и условия их возмещения.
В обоснование заявления Абдурахманов Р.М. указал, что названные постановления противоречат статье 55 Закона РФ "Об образовании" и нарушают права педагогических работников, проживающих в сельской местности.
Одновременно заявитель просил обязать правительство Республики Дагестан выработать четкий механизм межбюджетного регулирования расходов, связанных с компенсацией за коммунальные услуги педагогическим работникам, исключив снижение социальных гарантий и объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Решением Верховного суда Республики Дагестан от 9 августа 2011 года заявление Абдурахманова Р.М. удовлетворено частично: оспариваемые постановления признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу в части указания "Расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива". В остальной части производство по делу прекращено в связи с неподсудностью.
В кассационной жалобе правительства Республики Дагестан ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявленных Абдурахмановым Р.М. требований как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении требований Абдурахманова Р.М.
Абдурахманов Р.М., соглашаясь с решением суда в той части, которой его требования удовлетворены, указывает в кассационной жалобе на несогласие с решением в связи с тем, что судом не рассмотрены его требования об оспаривании Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан в части, ограничивающей размер потребления коммунальных услуг и ухудшающей порядок и условия их возмещения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене в части.
Согласно пунктам "е", "ж", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, социальная защита, жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" в редакции, действовавшей до 11 января 2011 года, педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользовались правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с представлением указанных мер социальной поддержки, устанавливались законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Указанная норма, как следует из ее содержания, не предполагала какого-либо ограничения, в том числе размерами приходящейся на долю занимаемой гражданином общей площади жилого помещения, права педагогических работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением.
Не привело к утрате названного права педагогических работников и изложение нормы абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 в новой редакции, осуществленное Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ, в соответствии с которым педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Изменение формы предоставления (с натуральной на компенсационную) соответствующих мер социальной поддержки не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированного федеральным законодательством права педагогических работников на их получение.
Правильность такой правовой позиции подтверждается статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", согласно которой нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного Федерального закона.
Таким образом, наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, не влечет за собой право субъектов Российской Федерации снижать уровень социальных гарантий для соответствующей категории граждан, предусмотренный федеральным законодательством.
В Республике Дагестан принят Закон от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа", в соответствии со статьей 3 которого педагогические работники имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Согласно статье 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам осуществляется в денежной форме в виде ежемесячной денежной выплаты. Размер компенсации определяется исходя из фактической площади жилых помещений, фактических объемов потребления тепловой энергии, природного газа и электроэнергии на нужды отопления и освещения, а при отсутствии соответствующих приборов учета - исходя из нормативов потребления природного газа и электроэнергии на нужды отопления и освещения, но не более фактически произведенных педагогическими работниками расходов на указанные цели. При наличии печного отопления педагогическим работникам компенсируются расходы на приобретение твердого топлива исходя из расчета на единицу площади жилых помещений по розничным ценам, установленным правительством Республики Дагестан для топливоснабжающих организаций, реализующих уголь и дрова населению в Республике Дагестан, с учетом расходов на его доставку, но не более фактически произведенных расходов. Порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, в денежной форме в виде ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг определяется правительством Республики Дагестан.
В соответствии с Законом Республики Дагестан "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа" постановлением правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252 утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа.
Оспариваемым в настоящем деле постановлением правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 года N 83 внесено изменение в пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252, он изложен в новой редакции, согласно которой расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива.
Между тем, приведенное положение противоречит статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по смыслу которой при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, условия предоставления не могут быть ухудшены.
Кроме того, Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года N 64 "О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа", в соответствии с которым принят названный выше Порядок, предусматривает компенсацию расходов педагогических работников на приобретение твердого топлива с учетом расходов на его доставку, но не более фактически произведенных расходов (статья 4).
С учетом изложенного следует признать правильным вывод суда об удовлетворении заявления Абдурахманова Р.М. о признании недействующим постановления правительства Республики Дагестан 15 апреля 2010 года N 83 в части указания о том, что расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива.
Соглашаясь с выводом суда в указанной части, Судебная коллегия, вместе с тем, полагает, что резолютивная часть решения подлежит уточнению в связи с тем, что признанию недействующим подлежал не акт правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 года N 83, которым внесено изменение в пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252, а сам пункт 5 Порядка в редакции постановления правительства от 15 апреля 2010 года N 83.
По аналогичным основаниям следует признать правильным вывод суда об удовлетворении заявления Абдурахманова Р.М. о признании недействующим раздела четвертого "Компенсация расходов педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, по оплате жилой площади с отоплением и освещением в виде ежемесячной денежной выплаты" постановления правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20 в части указания "Расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива".
Что касается решения суда в части признания недействующим постановления правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 года N 420, то с ним согласиться не представляется возможным в силу следующего.
Согласно решению суда названное постановление признано не действующим в части указания "Расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива".
Между тем, постановлением правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 года N 420 в оспариваемой заявителем части внесено изменение в пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252, он дополнен абзацем вторым следующего содержания: "Меры социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений по оплате электроэнергии на нужды отопления (при использовании электроэнергии на нужды отопления жилых помещений, оборудованных в установленном порядке электроотопительными установками) и освещения предоставляются исходя из показаний соответствующих приборов учета потребления электроэнергии на отопление и освещение жилого помещения, а в случае их отсутствия - из расчета на единицу площади жилого помещения, производимого в соответствии с Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года N 306, но не более фактически произведенных расходов. Расходы по оплате электроэнергии на цели, не связанные с электрическим отоплением и освещением жилого помещения, педагогическим работникам образовательных учреждений не возмещаются".
Из приведенной нормы следует, что она не содержит указания на то, что расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива. При этом норма на предмет соответствия федеральному и республиканскому законодательству, имеющему большую юридическую силу, не проверялась, каких-либо суждений суда по доводам заявления Абдурахманова Р.М. решение не содержит.
При таких данных решение суда в части признания недействующим постановления правительства Республики Дагестан 17 ноября 2010 года N 420 подлежит отмене с направлением дела в указанной части на новое рассмотрение.
При новом рассмотрении дела суду надлежит уточнить заявленные Абдурахмановым Р.М. требования, поскольку из поданного им в суд заявления следует, что оспаривается не только раздел IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, но и другие разделы и статьи Порядка, ограничивающие размер потребления коммунальных услуг и ухудшающие порядок и условия их возмещения.
В кассационной жалобе Абдурахманов Р.М. обращает внимание на то, что судом рассмотрены не все его требования.
Из решения суда следует, что в части требований Абдурахманова Р.М. об обязании правительства Республики Дагестан выработать четкий механизм межбюджетного регулирования расходов, связанных с компенсацией за коммунальные услуги педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, производство по делу прекращено в связи с неподсудностью Верховному суду Республики Дагестан. Заявителю разъяснено право обращения с заявлением об обжаловании бездействия правительства Республики Дагестан в Советский районный суд г. Махачкалы.
Соглашаясь с выводом суда о прекращении производства по делу в указанной части, Судебная коллегия находит необходимым уточнить, что производство по делу подлежит прекращению в связи с тем, что такие требования не подлежат рассмотрению в суде.
В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти и давать им предписания, касающиеся принятии тех или иных решений.
В связи с изложенным из резолютивной части решения подлежит исключению указание о прекращении производства по делу в связи с неподсудностью.
Учитывая изложенное, руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного суда Республики Дагестан от 9 августа 2011 года отменить в части признания недействующим постановления правительства Республики Дагестан от 17 ноября 2010 года N 420, направив дело в указанной части на новое рассмотрение в Верховный суд Республики Дагестан.
В остальной части решение суда оставить без изменения, кассационную жалобу правительства Республики Дагестан - без удовлетворения, изложив резолютивную часть решения следующим образом: признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5 Порядка предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2006 года N 252, в редакции постановления правительства Республики Дагестан от 15 апреля 2010 года N 83 и раздел IV Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденного постановлением правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года N 20, в части указания "Расходы на доставку твердого топлива (уголь, дрова) определяются в размере 20 процентов от стоимости топлива"; в остальной части производство по делу прекратить.