ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 октября 2004 г. по делу N 80-Г04-9
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Г.В. Манохиной
судей Г.В. Макарова и В.Н. Соловьева
рассмотрела в судебном заседании от 6 октября 2004 г. гражданское дело по заявлению мэра города Ульяновска о признании недействующим в части Закона Ульяновской области от 26.03.2004 г. N 013-ЗО "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" (в редакции Закона Ульяновской области от 29.04.2004 г. N 017-ЗО "О внесении изменений в Закон Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" по кассационной жалобе Администрации Ульяновской области на решение Ульяновского областного суда от 8 июня 2004 г., которым постановлено: "Заявление мэра города Ульяновска удовлетворить частично. Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия часть 1 статьи 23 Закона Ульяновской области от 26.03.2004 г. N 013-ЗО "Об областном бюджете" Ульяновской области на 2004 год" в части, устанавливающей направление муниципальному образованию "город Ульяновск" в соответствии со статьей 22 настоящего Закона средств областного бюджета, предусмотренных по соответствующим разделам функциональной классификации на софинансирование расходов на закупку инсулинов и средств их введения для обеспечения больных сахарным диабетом жителей г. Ульяновска в сумме 17931,0 тыс. рублей и на софинансирование расходов по лекарственному обеспечению льготной категории-граждан г. Ульяновска по Федеральному закону от 12.01.1995 г., N 5-ФЗ "О ветеранах" в сумме 7396,0 тыс. рублей. Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия часть 2 статьи 23 Закона Ульяновской области от 26.03.2004 г. N 013-ЗО "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" устанавливающей, что средства на софинансирование расходов на закупку инсулинов и средств их введения для обеспечения больных сахарным диабетом жителей города Ульяновска и лекарственному обеспечению льготной категории граждан города Ульяновска по Федеральному закону "О ветеранах" направляются администрации города Ульяновска при условии утверждения в установленном порядке в соответствующем бюджете на 2004 год ассигнований на софинансирование этих расходов в размере не менее 50 процентов от расчетной потребности. Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия статью 3 Закона Ульяновской области от 26.03.2004 г. N 013-ЗО "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" в части не установления в Приложении N 3 норматива дохода бюджета города Ульяновска от налога на имущество организаций. Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия часть 1 статьи 1 Закона Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" (в редакции Закона Ульяновской области от 29 апреля 2004 г. N 017-ЗО "О внесении изменений в Закон Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год") в части утверждения доходов областного бюджета в сумме 6078121,1 тыс. рублей, установления в приложении N 1 налоговых доходов областного бюджета в сумме 3241276,0 тыс. рублей и зачисления налога на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003 год, и погашения задолженности прошлых лет в сумме 99880,0 тыс. рублей). Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия статью 3 Закона Ульяновской области от 26.03.2004 г. N 013-ЗО "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" в части неустановления в Приложении N 3 норматива дохода бюджета города Ульяновска от налога на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003 год, и погашения задолженности прошлых лет).
В удовлетворении требований о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению статьи 11 Закона Ульяновской области от 26.03.2004 г. N 013-ЗО "Об областном бюджете на 2004 год" (в редакции Закона Ульяновской области от 29 апреля 2004 года N 017-ЗО "О внесении изменений в Закон апреля 2004 года N 017-ЗО "О внесении изменений в Закон Ульяновской области "Об областной бюджете Ульяновской области на 2004 год") в части утверждения объема областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований, софинансирования региональных целевых программ на 2004 год в сумме 999949,0 тыс. рублей и распределения средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований, софинансирования региональных целевых программ в части неустановления в Приложении N 10 дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальному образованию "город Ульяновск" отказать.
Обязать Законодательное Собрание Ульяновской области опубликовать в газете "Народная газета" сообщение о принятом решении после вступления его в законную силу".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., объяснения представителя Администрации Ульяновской области Петровой И.И., представителей Мэрии г. Ульяновска Котельниковой О.В., Ганенковой Н.А., Устиновой Г.М. и адвоката Якутовой М.А., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия
установила:
Мэр г. Ульяновска обратился в суд с указанным выше заявлением, ссылаясь на то, что принятым 26 марта 2004 г. Законодательным Собранием Ульяновской области Законом "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" нарушены права населения и органов местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", Бюджетным кодексом РФ.
Статьей 23 указанного Закона установлено, что средства областного бюджета, предусмотренные по соответствующим разделам функциональной классификации на софинансирование расходов на закупку инсулинов и средств их введения для обеспечения больных сахарным диабетом жителей г. Ульяновска в сумме 17931,0 тыс. руб. и по лекарственному обеспечению льготной категории граждан г. Ульяновска по Федеральному закону от 12.01.95 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" в сумме 7396,0 тыс. руб. направляются муниципальному образованию "город Ульяновск" в соответствии со статьей 22 настоящего Закона, при этом, определено, что средства на софинансирование расходов на закупку инсулинов и средств их введения для обеспечения больных сахарным диабетом жителей города Ульяновска и лекарственному обеспечению льготной категории граждан города Ульяновска по Федеральному закону "О ветеранах" направляются администрации г. Ульяновска при условии утверждения в установленном порядке в бюджете города на 2004 г. ассигнований на софинансирование этих расходов в размере не менее 50 процентов от расчетной потребности, но последнее противоречит федеральному законодательству и нарушает бюджетные права местного самоуправления.
Так, в соответствии со ст. ст. 5, 7 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, к ведению Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относится установление льгот отдельным группам населения в лекарственном обеспечении. Порядок обеспечения граждан лекарственными средствами на льготных условиях устанавливается Правительством РФ (ст. 44 Основ). Субъект РФ осуществляет политику РФ в области охраны здоровья и реализацию федеральных программ в области здравоохранения. Пунктом 4 Постановления Правительства РФ N 890 от 30.07.94 г. "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами" органам исполнительной власти субъектов РФ предписано своевременно обеспечивать оплату лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых в установленном порядке населению бесплатно. Федеральная целевая программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 - 2006 г.г.)", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 13.11.2001 г. N 790, в составе которой имеется подпрограмма "Сахарный диабет", предусматривает осуществление расходов на обеспечение больных сахарным диабетом лекарственными средствами за счет средств федерального бюджета и бюджета субъектов. Таким образом, действующее законодательство не возлагает на органы местного самоуправления обязанности по финансированию льготного обеспечения лекарственными средствами за счет средств местных бюджетов.
Установление софинансирования расходов по лекарственному обеспечению льготной категории граждан г. Ульяновска по Федеральному закону РФ от 12.01.95 г. "О ветеранах" противоречит ст. 10 этого Закона, согласно которой расходы на реализацию прав и льгот, установленных для ветеранов настоящим Федеральным законом, производятся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов, а также за счет средств бюджета субъекта РФ возмещаются расходы на обеспечение лекарствами.
Меры государственной поддержки ветеранов не входят в круг предметов ведения органов местного самоуправления. Закрепление в оспариваемой статье обязанности органа местного самоуправления по софинансированию вышеуказанных государственных полномочий противоречат части 2 ст. 132 Конституции РФ, п. 4 ст. 6, ст. 38 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 2 ст. 4 "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", согласно которым органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями только с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Установленный в ст. 23 областного Закона порядок выделения муниципальному образованию "г. Ульяновск" средств на закупку инсулинов и средств их введения, а также на лекарственное обеспечение льготной категории граждан г. Ульяновска по ФЗ "О ветеранах" нарушает принцип межбюджетных отношений, а именно "равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ", закрепленный в ст. ст. 129, 139 БК РФ. Данный принцип состоит в том, что не допускается дискриминация бюджетов, или, наоборот, установление привилегированного положения во взаимоотношениях с вышестоящим бюджетом.
Для оказания финансовой помощи местному бюджету в соответствии со ст. 10 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" в составе бюджета субъекта РФ формируется фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В составе бюджета Ульяновской области на 2004 г. такой фонд также сформирован (ст. 11 Закона Ульяновской области. Приложение N 10 к данному Закону), однако в перечне муниципальных образований, имеющих право на данную помощь отсутствует г. Ульяновск. Средства областного фонда финансовой поддержки распределены между муниципальными образованиями Ульяновской области, в том числе на финансирование расходов по лекарственному обеспечению льготной категории граждан по ФЗ "О ветеранах" и на закупку инсулинов и средств их введения для обеспечения больных сахарным диабетом, без каких-либо условий по софинансированию, как это установлено для муниципального образования "г. Ульяновск". Средства областного фонда финансовой поддержки распределены всем муниципальным образованиям Ульяновской области, за исключением муниципального образования "г. Ульяновск", также на повышение заработной платы с начислениями работникам бюджетной сферы, чем нарушается право муниципального образования, предусмотренное пп. 3 п. 3 ст. 5 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" на получение компенсации увеличения расходов местного бюджета, возникших вследствие принятия решений органов государственной власти, а именно в результате принятия Главой администрации Ульяновской области постановления N 134 от 29.10.2003 г. "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы". В соответствии с данным постановлением решено производить повышение тарифных ставок работникам организаций бюджетной сферы, финансируемым из местных бюджетов, за счет средств местного бюджета, то есть, в данном случае, имеет место дискриминация бюджета г. Ульяновска. Данное распределение произведено с нарушением п. 6 ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления, а следовательно, Приложение N 10 к Закону Ульяновской области о бюджете, в части отсутствия в перечне муниципальных образований города Ульяновска, не соответствует действующему законодательству.
Противоречит действующему законодательству и статья 3 оспариваемого Закона, которой установлены нормативы отчислений в доходы бюджетов муниципальных образований в 2004 г. от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов, согласно Приложению N 3 к настоящему Закону. В нарушение требований ст. 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", регулирующей порядок формирования собственных доходов местных бюджетов, в Приложении N 3 не установлен норматив дохода бюджета г. Ульяновска от налога на имущество организаций. В связи с принятием Закона "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" выпадающие доходы бюджета г. Ульяновска составили: в результате зачисления 100% по налогу на имущество организаций в областной бюджет - 187613,0 тыс. рублей; в результате отсутствия компенсации по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы - 262,8 млн. рублей. При этом, дефицит бюджета г. Ульяновска на 2004 г. по сравнению с 2003 г. увеличился в 1,25 раза и составил 354119,0 тыс. рублей. Обязывая орган местного самоуправления г. Ульяновска предусмотреть в бюджете г. Ульяновска расходы на финансирование государственных полномочий, тем самым субъект РФ нарушает право органа местного самоуправления на самостоятельное распоряжение средствами бюджета муниципального образования и в нарушение ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", в условиях дефицита бюджета города, фактически обязывает направить средства не на предметы ведения местного самоуправления.
В связи с изложенным и в окончательной редакции требований Мэр просил признать недействующими и не подлежащими применению с момента принятия: статью 23 Закона Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" в части софинансирования расходов на закупку инсулинов и средств их введения и расходов по лекарственному обеспечению льготной категории граждан г. Ульяновска по ФЗ от 12.01.1995 г. "О ветеранах"; статью 3 Закона Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" и Приложение N 3 в части отчисления 100% налога на имущество организаций в областной бюджет и отсутствия для бюджета г. Ульяновска норматива отчисления по налогу на имущество организаций; статью 11 Закона Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2004 год" и Приложение N 10 в части объема областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований и софинансирования региональных целевых программ в 2004 г. в сумме 1005243,0 тыс. рублей и распределения средств данного фонда в части отсутствия в перечне муниципальных образований муниципального образования "г. Ульяновск".
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе указывается о несогласии с решением суда об удовлетворении заявленного требования относительно ст. 3 Закона области от 26.03.04 г. N 013-ЗО в части неустановления в Приложении N 3 норматива дохода бюджета г. Ульяновска от налога на имущество организаций и в части неустановления в Приложении N 3 норматива дохода бюджета г. Ульяновска от налога на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003 год, и погашения задолженности прошлых лет); ч. 1 ст. 1 Закона области от 29.04.04 г. N 017-ЗО в части утверждения доходов областного бюджета в сумме 6078121,1 тыс. рублей, установления в Приложении N 1 налоговых доходов областного бюджета в сумме 3241276,0 тыс. рублей и зачисления налога на имущество предприятий за 2003 г. и погашения задолженности прошлых лет.
В обоснование жалобы указывается на то, что ссылка суда на ст. 48 БК как на относящую налог на имущество организаций к регулирующим доходам является неправильной, так как такой налог не является регулирующим доходным источником, он закреплен на постоянной основе за региональным бюджетом (ст. 47 БК РФ). Ошибочным является заключение суда о том, что порядок формирования собственных доходов местных бюджетов регулируется ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и ст. 58 БК РФ, поскольку такой порядок устанавливается ст. 60 БК РФ. Судом неправильно отражено содержание понятий и терминов, определенных в Налоговом кодексе РФ, в противоречии с которым не может применяться иное законодательство. Является необоснованным вывод суда о несостоятельности доводов Законодательного Собрания и Администрации области по вопросу отмены налога на имущество предприятий, так как компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляет распределение доходов от региональных налогов и сборов, а также иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами; в бюджет субъекта РФ зачисляются доходы от региональных налогов и сборов по налоговым ставкам, установленным законами субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах (ст. 8 БК РФ, ст. 26.16 ФЗ "Об общих принципах организации... органов власти в РФ") и при этом не возлагается обязанности устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты, что относится и к отношениям бюджетов Ульяновской области и г. Ульяновска. Не основан на законе вывод суда о том, что налог на имущество организаций является не собственным доходом бюджета субъекта, а относится к регулирующим налогам.
В жалобе указывается также о необоснованности и незаконности утверждения суда о том, что в сумму по налогу на имущество предприятий по расчетам за 2003 г. и погашения задолженности прошлых лет вошла сумма платежей по г. Ульяновску и подлежащая зачислению в доход его же бюджета. Противоречит БК РФ и указание в решении на то, что суммы, зачисленные управлением федерального казначейства по налогу на имущество предприятий за период с 01.01 по 26.03.2004 г. должны быть указаны в Законе о внесении изменений и дополнений в Закон о бюджете области, уточняющим показатели бюджета, так как составление проекта является исключительной прерогативой органа исполнительной власти субъекта РФ, который представляет законодательному органу проект закона о внесении изменений с учетом результатов исполнения бюджета. Признание недействующей ч. 1 ст. 1 оспариваемого Закона нарушает принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК). Поскольку, с 01.01.2004 г. рассматриваемый вид налога отменен, а вместе с ним и его распределение равными долями между областным бюджетом и бюджетом муниципального образования, а в соответствии со статьей 180 Бюджетного кодекса составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета, то данный вид налога не нашел отражения в виде норматива отчислений в бюджет муниципального образования. Положение закона о возможности установления нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, не носит императивного характера, а, следовательно, задолженность по отмененному налогу будет распределяться по нормативам, действующим в текущем финансовом году, а с учетом, как отмечено выше, что налог на имущество предприятий относился ранее к региональным налогам, органы федерального казначейства в полном объеме зачисляют его в доход бюджета субъекта.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.
При вынесении решения в обжалуемой части суд исходил из того, что ст. 3 оспариваемого Закона в части неустановления в Приложении N 3 норматива дохода бюджета г. Ульяновска от налога на имущество организаций не соответствует положениям ст. ст. 48, 58 Бюджетного кодекса и ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", определяющих регулирующие доходы бюджета как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты, которые определяются законом о бюджете соответствующего уровня и к которым относится часть налога на имущество организаций не менее 50 процентов, а, следовательно, законодатель субъекта РФ не вправе лишать местный бюджет указанного минимального 50% размера отчислений. Ссылка со стороны Администрации и Законодательного Собрания области в этой части на изменения в налоговом законодательстве и отмену регионального налога на имущество предприятий является несостоятельной в силу неправильного толкования законодательства.
Подлежат удовлетворению и требования мэра г. Ульяновска о признании недействующими и не подлежащими применению ч. 1 ст. 1 оспариваемого Закона в части утверждения доходов областного бюджета в сумме 6078121,1 тыс. рублей, установления в приложении N 1 налоговых доходов областного бюджета в сумме 3241276,0 тыс. рублей и зачисления налога на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003 год, и погашения задолженности прошлых лет) в сумме 99880,0 тыс. рублей, а также ст. 3 в части неустановления в Приложении N 3 норматива дохода бюджета г. Ульяновска от налога на имущество предприятий (в части сумм, зачисляемых по расчетам за 2003 год, и погашения задолженности прошлых лет), так как они основаны на положениях ст. ст. 55, 56, 60, 61, 190, 191 БК РФ и ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", фактических обстоятельствах внесения изменений в Закон о бюджете на 2004 г. и порядке зачисления средств.
Судебная коллегия находит суждение и вывод суда по делу правильными, так как они соответствуют требованиям действующего законодательства при его правильном толковании. Доводы кассационной жалобы являются аналогичными возражениям, приводимым при рассмотрении дела, которые являлись предметом исследования и оценки суда, и Судебная коллегия в силу ст. 362 ГПК РФ не усматривает их основанием для отмены решения суда.
В связи с изложенным, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Ульяновского областного суда от 8 июня 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации Ульяновской области - без удовлетворения.
Председательствующий судья
Г.В.МАНОХИНА
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
В.Н.СОЛОВЬЕВ