ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 апреля 2006 года
Дело N 33-Г06-3
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Харланова А.В., Калининой Л.А.рассмотрела в судебном заседании от 5 апреля 2006 года гражданское дело по кассационной жалобе губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 г. в части удовлетворения заявления заместителя прокурора Ленинградской области об оспаривании отдельных положений областного Закона "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойникову Е.Л., полагавшую решение суда в обжалуемой части законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений областного Закона "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области". После уточнения и дополнения заявленных требований прокурор просил о признании противоречащими федеральному законодательству, а потому недействующими с момента принятия подпункта "г" пункта 1 статьи 2, абзаца 2 в части слов "50 процентов" и в части слов "в пределах установленной социальной нормы", абзаца 3 в части слов "электрическая и тепловая энергия" и абзаца 4 в части слов "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению" статьи 4 областного Закона от 1 марта 2005 года N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области", ссылаясь на несоответствие оспариваемых норм абзацу 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" и преамбуле к Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, прокурор просил признать недействующей статью 7 областного Закона, как противоречащую п. 5 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
В обоснование заявленных требований прокурор указывал, что статьей 2 оспариваемого областного Закона установлен перечень категорий граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки, а именно: специалисты государственного ветеринарного надзора; медицинские и фармацевтические работники государственной и муниципальной систем здравоохранения, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов; социальные работники, занятые в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов; педагогические работники государственных и муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств областного или местного бюджета.
Вышеперечисленным категориям работников в соответствии со ст. 4 областного Закона предоставляются компенсации расходов:
- на оплату 50% занимаемой общей площади жилых помещений в пределах установленной социальной нормы;
- на оплату 50% коммунальных услуг, в том числе тепловой и электрической энергии, в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных действующим законодательством;
- 100% оплаты за приобретенное и доставленное топливо в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению, специалистам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления.
По мнению прокурора, размер компенсации, выплачиваемой в соответствии с областным Законом указанным категориям работников, не соответствует федеральному законодательству. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ внесены изменения в ст. 6 Закона РФ "О ветеринарии", ст. 63 "Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", ст. 36 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", ст. 55 Закона РФ "Об образовании", в соответствии с которыми установление мер социальной поддержки указанных категорий граждан, в том числе проживающих в сельской местности, отнесено к ведению законодательных органов субъектов РФ. При этом преамбулой Федерального закона N 122-ФЗ определено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Нормы настоящего Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
В соответствии с федеральным законодательством размер льготы, ранее представляемой специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации и пенсионерам данной службы, проработавшим в сельской местности не менее 10 лет и проживающим там, составлял 100%. Размер льготы по оплате жилья, отопления и освещения, ранее предоставляемой медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, составлял 100%. При этом льгота в указанном размере распространялась и на проживающих с ними членов их семей. Размер льготы по оплате жилой площади и жилищно-коммунальных услуг, до принятия областного Закона предоставляемой социальным работникам, занятым в государственном секторе социального обслуживания, проживающим в сельской местности, составлял 100%. Размер льготы по оплате жилья, отопления и освещения, ранее предоставляемой педагогическим работникам образовательных учреждений, составлял 100%. При этом, в соответствии с федеральными актами, ранее предусматривающими льготы, их получение не зависело от размера жилой площади, в пределах которой осуществляется предоставление субсидий (социальной нормы). Размер льготы по отоплению составлял 100%, в связи с чем специалистам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, должно возмещаться 100% затрат на приобретение и доставку топлива независимо от норм, установленных органами местного самоуправления.
Оспариваемым областным Законом уровень социальной поддержки специалистов, проживающих и работающих в сельской местности Ленинградской области, снижен, поскольку предусмотренный им размер компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг соответствующим категориям граждан составляет менее 100 процентов стоимости этих расходов.
Статья 7 областного Закона, устанавливающая, что он вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года, противоречит, по мнению прокурора, пункту 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законы и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Оспариваемый областной Закон направлен на оказание социальной поддержки отдельных категорий граждан и является гарантией защиты их прав, в связи с чем он должен вступать в силу в сроки, определенные федеральным законодательством.
Решением Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 г. постановлено: заявление прокурора Ленинградской области удовлетворить частично. Признать недействующими с момента принятия Закона абзацы: второй (в части слов "50 процентов" и "в пределах установленной социальной нормы"), третий (в части слов "50 процентов") и четвертый (в части слов "в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению") статьи 4 - в части предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, финансируемых за счет средств областного и местного бюджетов, и статью 7 областного Закона от 1 марта 2005 года N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих в сельской местности Ленинградской области".
В удовлетворении остальной части заявленных требований заместителю прокурора Ленинградской области отказать.
В кассационной жалобе губернатора Ленинградской области поставлен вопрос об отмене решения Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 г. в части удовлетворения заявления прокурора по мотиву его незаконности.
Проверив материалы дела, в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда в обжалуемой части не находит.
22 февраля 2005 года принят Законодательным Собранием, 1 марта 2005 года подписан губернатором Ленинградской области, 3 марта 2005 года опубликован в газете "Вести" областной Закон N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области".
Статьей 2 областного Закона определено, что право на получение социальной поддержки в соответствии с настоящим областным Законом имеют следующие специалисты, проживающие и работающие в сельской местности:
а) специалисты государственного ветеринарного надзора;
б) медицинские и фармацевтические работники государственной и муниципальной систем здравоохранения, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов;
в) социальные работники, занятые в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов;
г) педагогические работники государственных и муниципальных образовательных учреждений, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов;
д) работники культурно-просветительских учреждений, финансируемых за счет средств областного или местного бюджетов.
Согласно п. 2 данной статьи установлено, что право на получение социальной поддержки в соответствии с настоящим областным Законом сохраняется за специалистами, вышедшими на пенсию, которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там.
Статьей 4 областного Закона предусмотрено, что специалистам, указанным в статье 2 настоящего областного Закона, предоставляются следующие меры социальной поддержки:
ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах установленной социальной нормы, в том числе нетрудоспособным членам семей специалистов, совместно с ними проживающим и находящимся на их иждивении;
ежемесячная денежная компенсация расходов на оплату 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных действующим законодательством).
Специалистам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, предоставляется право на стопроцентное возмещение расходов на приобретение и доставку топлива в пределах норм, установленных органами местного самоуправления для продажи населению.
Статьей 7 областного Закона предусмотрено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 года.
В соответствии со ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ Закон РФ "Об образовании" в этой части не отменен, то есть продолжает действовать.
Сопоставив положения оспариваемого областного Закона в части, касающейся педагогических работников, с положениями пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", суд пришел к правильному выводу о том, что они должны быть признаны недействующими, поскольку противоречат федеральному законодательству, не обеспечивая в полной мере соблюдение тех прав педагогических работников, которые они имеют в соответствии с федеральным законодательством.
Из содержания п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании" следует, что данной нормой Закона прямо установлены льготы по оплате жилья и отдельных видов коммунальных услуг (отопление, освещение) для педагогических работников, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и их размер - 100%.
О том, что в указанном Законе установлены льготы на жилищно-коммунальные услуги (отопление, освещение), а не качественные характеристики жилых помещений (на что имеется ссылка в кассационной жалобе), свидетельствует практика применения данной нормы до 2005 года, что следует из квитанций граждан, представленных суду, из приказа Минфина РФ от 25 июля 2003 г. N 68н "О введении отчетности по финансированию расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности", Постановления Правительства РФ от 27 июня 2003 г. N 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности", а также смысла п. 5 ст. 55 названного Закона.
Абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ "Об образовании", как обоснованно указал суд, предоставляет право субъектам РФ определять лишь порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам тем организациям, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги.
Между тем ст. 3 областного Закона предусматривает, что педагогические работники осуществляют оплату жилья и коммунальных услуг согласно установленным органами местного самоуправления ценам на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифам на коммунальные услуги в соответствии с действующим законодательством, то есть в полном объеме, а размер компенсации за жилье, отопление, освещение составляет лишь 50%.
Кроме того, суд правильно исходил из того, что Законом РФ не ставится зависимость получения льготы (компенсации) от размера жилой площади жилья, в пределах которой осуществляется предоставление субсидий (социальной нормы площади жилья). Размер льготы составляет 100% оплаты за жилую площадь, 100% оплаты за отопление и освещение и не ограничивается нормативами потребления коммунальных услуг, утвержденных органами местного самоуправления.
Из материалов дела следует, что прокуратурой области вопрос финансировании льгот, установленных указанным Законом РФ в судебном заседании не ставился. Указанные льготы и их размер установлены Законом Российской Федерации и согласно ст. 26.3 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не является финансовым обязательством субъекта.
Как установлено в судебном заседании и видно из материалов дела, средства на финансирование указанных льгот из федерального бюджета не предоставлялись, однако, как правильно указал суд, это не может являться основанием для принятия нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, нарушающего права граждан, гарантированные федеральным законодательством.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.03.05 N 71-оз "По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательства (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", как правильно указал суд, не может являться основанием для отмены решения суда в части признания ст. 7 областного Закона недействующей, поскольку из него следует, что субъект РФ вправе определять собственный порядок вступления в силу нормативных правовых актов, но с соблюдением требований федерального законодательства.
Требование о вступлении в силу законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина не ранее чем через десять дней после их официального опубликования содержится в п. 5 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
С учетом указанных обстоятельств доводы кассационной жалобы не могут повлечь отмены решения суда.
Нарушений судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которых имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ленинградского областного суда от 26 октября 2005 г. в части признания недействующими отдельных положений областного Закона от 1 марта 2005 г. N 13-оз "Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности Ленинградской области" оставить без изменения, а кассационную жалобу губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.