ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 апреля 2002 года
Дело N 75-Г02-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Соловьева В.Н., Маслова А.М.рассмотрела в судебном заседании от 4 апреля 2002 г. дело по жалобе администрации г. Петрозаводска на положение, содержащееся в ст. 25 Закона Республики Карелия "О республиканском бюджете на 2001 год", по ее кассационной жалобе на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24.01.2002, которым в удовлетворении жалобы было отказано.
Выслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.П., объяснения представителей главы самоуправления г. Петрозаводска - П. и Л.О., представителя Министерства финансов Республики Карелия Л.З., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
29.01.01 Председателем Правительства РК подписан Закон РК N 472-ЗРК "О республиканском бюджете на 2001 г.", статьей 25 указанного Закона (в редакции от 16.07.2001) предусмотрено, что возмещение местным бюджетам расходов на финансирование Федерального закона "О ветеранах" в части предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и перевозки пассажиров в городском и пригородном транспорте производится за счет передачи отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 7,5 процентов и дотаций местным бюджетам на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета на 2001 г. Частью 3 указанной статьи предусмотрено, что перечисление дотаций на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета осуществляется в пределах налога на доходы физических лиц, переданного на финансирование указанных расходов.
Администрация г. Петрозаводска (глава самоуправления города) обратилась в суд с жалобой на указанное положение, утверждая, что указанная статья в части финансирования ФЗ "О ветеранах" путем передачи отчислений от налога на доходы физических лиц и передачи дотаций на указанные расходы противоречит нормам федерального законодательства. Согласно ст. 10 ФЗ "О ветеранах" финансирование мер по социальной защите ветеранов осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Подпункт 2 п. 2 ст. 10 Закона "О ветеранах" относит расходы по отрасли ЖКХ и транспортного обслуживания на бюджеты субъектов РФ. При этом, как указано в п. 2 указанной статьи, расходы бюджетов субъектов РФ, связанные с предоставлением ветеранам льгот по жилищно-коммунальному хозяйству и транспортному обслуживанию, учитываются при взаиморасчетах федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ путем определения конкретной суммы финансирования для конкретного закона и имеют целевое назначение. Обязанность органов государственной власти РФ и субъектов РФ по возмещению сумм предоставленных льгот также устанавливается ст. ст. 84, 86 Бюджетного кодекса РФ. При этом в соответствии со ст. 87 БК РФ на органы местного самоуправления обязанность по возмещению выпадающих доходов за счет собственных средств возлагаться не может.
Статья 31 БК РФ закрепляет право органов местного самоуправления определять направления расходования средств местного бюджета. То есть налоговые доходы органов местного самоуправления являются собственными средствами муниципальных образований. Поэтому указание в ст. 25 Закона РК на обязанность органов местного самоуправления направлять собственные бюджетные средства в определенном размере на реализацию ФЗ "О ветеранах" является нарушением принципа самостоятельности и является вмешательством органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления по формированию и исполнению бюджета.
Поэтому заявитель просит признать ст. 25 Закона РК "О республиканском бюджете на 2001 г." в редакции Закона РК "О внесении изменений и дополнений в Закон РК "О республиканском бюджете на 2001 г." от 16.07.2001 недействующей и не подлежащей применению.
Представитель Председателя Правительства РК и Министерства финансов РК - Л.З. с заявленными требованиями не согласна и пояснила, что финансирование реализации Федерального закона обеспечивается на основе межбюджетных отношений (глава 16 Бюджетного кодекса РФ). Статья 139 БК РФ не содержит исчерпывающий перечень форм помощи местным бюджетам и предусматривает, что эта помощь может быть осуществлена в иных, чем указаны в ст. 139 БК РФ, формах. И статья 25 Закона РК, реализуя предоставленные субъектам РФ правомочия, вводит иные, по сравнению с установленными БК РФ, формы оказания финансовой помощи на финансирование государственных полномочий - передачу регулирующих доходов республиканского бюджета и дотацию местным бюджетам на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета на 2001 г. на реализацию Федерального закона "О ветеранах". Аналогичная практика сложилась на уровне межбюджетных отношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ: передача 15% налога на доходы физических лиц бюджетам субъектов РФ и дотаций на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций (ст. 46 ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 г.") рассчитана в сумме, не покрываемой суммой 15% налога (решение было принято между вторым и третьим чтением по принятию Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 г."), вызвана именно необходимостью обеспечения финансирования льгот, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах". Считает неправомерной ссылку заявителя на ч. 4 ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", поскольку подоходный налог с физических лиц, в ней упоминаемый и взимаемый до 01.01.2001 на основании Закона РФ "О подоходном налоге с физических лиц", не тождественен налогу на доходы физических лиц, введенному главой 23 Налогового кодекса РФ, о котором идет речь в ст. 25 республиканского Закона.
Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24.01.2002 в удовлетворении жалобы администрации г. Петрозаводска отказано.
В кассационной жалобе глава самоуправления города просит отменить указанное решение суда и признать оспариваемую норму права республиканского Закона недействительной и не подлежащей применению.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает постановленное по данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Статья 25 Закона РФ "О республиканском бюджете на 2001 г." в редакции Закона РК "О внесении изменений и дополнений в Закон РК "О республиканском бюджете на 2001 г." от 24 декабря 2001 г. N 554-ЗРК предусматривает:"...Установить, что возмещение местным бюджетам расходов на финансирование ФЗ "О ветеранах" в части предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и перевозки пассажиров в городском и пригородном транспорте производится за счет передачи централизованной доли отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 7,5% и дотаций местным бюджетам на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета на 2001 г.
Утвердить объем расходов республиканского бюджета и средств, передаваемых из республиканского бюджета местным бюджетам РК, на реализацию ФЗ "О ветеранах" согласно приложению N 5-2".
Перечисление дотаций на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета осуществляется в пределах, утвержденных настоящей статьей сумм с учетом фактического поступления налога на доходы физических лиц, переданного на финансирование указанных расходов.
В соответствии со ст. 19 Закона РФ "Об основах налоговой системы в РФ" налог на доходы физических лиц относится к федеральным налогам. В соответствии со ст. 27 ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" налог на доходы физических лиц зачисляется в бюджеты субъектов РФ в размере 99 процентов доходов от поступлений данного налога.
Статья 58 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее 3 лет. При этом ч. 2 ст. 39 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.
Кроме того, ст. 25 Закона РК содержит норму в развитие положений ст. 4 Закона РК "О бюджете на 2001 г." о централизации 7,5% налога на доходы физических лиц. Однако положения ст. 4 указанного Закона заявителями не оспаривается.
Анализ указанных норм права позволил суду сделать вывод, что положение ч. 1 ст. 25 Закона РК о возмещении местным бюджетам расходов на финансирование ФЗ "О ветеранах" в части предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и перевозки в городском и пригородном транспорте за счет передачи централизованной доли отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 7,5 процента является правомерным.
С этим выводом следует согласиться, так как ч. 1 ст. 139 БК РФ предусматривает, что оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлена и в иной форме, помимо форм, прямо предусмотренных данной нормой права.
В статье 6 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. В понятии "дотация" не содержится прямого запрета на предоставление дотации на целевые расходы.
В соответствии со ст. 68 Бюджетного кодекса РФ текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ. В соответствии с бюджетной классификацией расходы на реализацию Закона РФ "О ветеранах" не относятся к капитальным расходам.
С учетом этого следует согласиться с выводом суда о том, что оспариваемая норма республиканского Закона в части возмещения местным бюджетам расходов на финансирование ФЗ "О ветеранах" в части предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и перевозки пассажиров в городском и пригородном транспорте за счет дотаций местным бюджетам на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета на 2001 год является правомерной.
С учетом установленных обстоятельств Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает обоснованным вывод суда о том, что ч. 1 ст. 25 Закона РК требованиям федерального законодательства не противоречит.
Мотивирован судом и отказ в отношении ч. 3 ст. 25 Закона РК.
Часть 3 ст. 25 Закона РК содержит в себе указание на порядок перечисления дотаций на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования фонда компенсаций из федерального бюджета. Указанный порядок не противоречит нормам федерального законодательства. В связи с чем оснований для признания ч. 3 ст. 25 Закона РК не соответствующей нормам федерального законодательства у суда не имелось.
Доводы главы самоуправления г. Петрозаводска, содержащиеся в жалобе, не могут быть приняты во внимание в силу ошибочности толкований отдельных положений действующего законодательства.
Жалоба также не содержит ссылок на то, каким императивным требованиям норм федерального законодательств противоречит ст. 25 Закона РК.
Утверждение в жалобе о том, что в оспариваемой правовой норме говорится о реализации возмещения затрат "путем определения конкретной суммы финансирования для конкретного закона", не соответствует действительности.
Судом правильно отмечено, что финансирование обеспечивается на основе межбюджетных отношений.
Довод жалобы о том, что ст. 25 Закона РК противоречит ст. 87 Бюджетного кодекса РФ, также не может быть принят во внимание, т.к. статья 25 Закона РК не свидетельствует о том, что финансирование расходов по реализации Закона РФ "О ветеранах" осуществляется из средств местного бюджета. Кроме того, ст. 87 Бюджетного кодекса РФ содержит в себе положения о том, что исключительно из местного бюджета финансируются расходы: организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства и организация транспортного обслуживания населения. Поэтому возмещение дополнительных расходов в связи с реализацией Закона РФ "О ветеранах" из средств республиканского бюджета не противоречит данной норме.
Несостоятельна и ссылка на то, что часть налога на доходы физических лиц является собственными доходами местного бюджета, которыми они вправе распоряжаться самостоятельно, в связи с чем ст. 25 Закона РК противоречит ст. 47 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой к собственным доходам бюджетов относятся налоговые доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом, и п. 4 ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в соответствии с которым к собственным доходам местных бюджетов относится часть подоходного налога с физических лиц, поскольку указанные нормы федеральных законов нельзя рассматривать в отрыве от положений ст. 39 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.
Следует отметить, что ч. 2 ст. 39 БК РФ не содержит ограничений централизации средств по уровням бюджетной системы, более того, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что ее действие направлено в адрес всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации также учтено, что оспариваемая норма права, как и закон в котором она содержалась, прекратила свое действие 03.12.2001.
Следовательно, каких-либо правовых последствий она не влечет, так как к моменту судебного разбирательства являлась недействующей.
Вместе с тем постановленное по данному делу решение является законным, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Карелия от 24.01.2002 оставить без изменения, а кассационную жалобу главы самоуправления г. Петрозаводска - без удовлетворения.