ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 ноября 2004 года
Дело N 75-Г04-5
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Еременко Т.И., Соловьева В.Н.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Республики Карелия о признании ст. 19 Закона Республике Карелия "О государственной службе в Республики Карелия" противоречащей ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ по кассационному представлению прокурора на решение Верховного Суда Республики Карелия от 10 августа 2004 года, которым постановлено: отказать прокурору Республики Карелия в удовлетворении заявленных требований о признании ст. 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе РК" противоречащей ч. 2 ст. 124 Бюджетного кодекса РФ.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, объяснения представителей Законодательного Собрания Республики Карелия И.В. Титова, главы администрации Республики Карелия В., управления Министерства юстиции РФ по Республике Карелия С. по доверенностям, возражавшим против удовлетворения кассационного представления, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Э.С. Засеевой, поддержавшей кассационное представление, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Республики Карелия обратился в суд с заявлением, в котором указывает, что ст. 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе в Республике Карелия" противоречит ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ, поскольку размер оплаты труда (денежное содержание) государственных служащих Республики Карелия, рассчитанный в соответствии с Законом Республики Карелия, превышает размер оплаты труда (денежного содержания) федеральных государственных служащих.
При этом он указал, что среднемесячное содержание одного государственного служащего Республики Карелия за 2003 г. составляет 14969 руб., а одного федерального государственного служащего территориального органа федерального органа исполнительной власти - 9270 руб.
В судебном заседании представители прокуратуры Республики Карелия поддержали заявленные требования и пояснили, что применение всех частей статьи 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе в Республики Карелия" дает возможность получить совокупный размер денежного содержания конкретного государственного служащего Республики Карелия. Пункт 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ, которому, по мнению прокурора Республики Карелия, противоречит ст. 19 названного Закона, запрещает ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).
Между тем содержание государственных служащих Республики Карелия в месяц, занимающих должности категории "Б" и "В" независимо от категории и группы, составляет за 2003 г. 16748 руб. руб., в то время как содержание одного государственного служащего всех территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории Республики Карелия в месяц составляет 9270 рублей. В связи с чем на выплату денежного содержания одного государственного служащего Республики Карелия расходуется средств бюджета больше, чем Российской Федерацией на выплату денежного содержания одного федерального государственного служащего территориального органа федерального органа исполнительной власти и, следовательно, ст. 19 Закона Республики Карелия противоречит ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ.
Представитель Законодательного Собрания Республики Карелия, представители главы Республики Карелия с заявленными требованиями не согласились и пояснили, что законодательство о государственной службе относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Указанный Закон принят в соответствии с полномочиями республики. Бюджетный кодекс РФ не регулирует вопросы, связанные с организацией и прохождением государственной службы. Действие Бюджетного кодекса РФ распространяется только на определенные ст. 1 Бюджетного кодекса РФ бюджетные правоотношения. Ст. 18 Федерального закона "О системе государственной службы РФ" предусматривает, что финансирование государственной гражданской службы субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Согласно ст. 17 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.
В связи с отсутствием такого федерального закона в рамках, предоставленных республике полномочий, и был принят указанный Закон Республики Карелия. Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Республики Карелия в соответствии со ст. 133 Бюджетного кодекса РФ является правом, а не обязанностью.
Республика Карелия ежегодно получает финансовую помощь из федерального бюджета в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. При этом размер финансовой помощи увеличивается: в 2002 году она составляла 730366,0 тыс. руб., в 2003 г. - 818088,0 руб., в 2004 г. - 837691,0 тыс. руб. Ежегодное увеличение размера финансовой помощи республике из федерального бюджета свидетельствует об отсутствии упомянутых в п. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ нарушений условий предоставления финансовой помощи.
Представитель Управления Министерства юстиции РФ в Республике Карелия, привлеченный к участию в деле, пояснил, что в соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2000 N 486, Постановлением Правительства РФ от 29.11.2000 N 904, Положением о Министерстве юстиции РФ, Положением об Управлении Министерства юстиции РФ по субъектам РФ проводилась юридическая экспертиза Закона Республики Карелия "О государственной службе Республики Карелия". В результате экспертизы в ст. 19 Закона Республики Карелия не выявлены какие-либо нарушения, оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству.
По делу постановлено указанное выше решение.
Прокурор Республики Карелия подал кассационное представление, в котором просит решение отменить и принять новое, которым удовлетворить заявленное требование.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявленного требования, суд исходил из того, что в соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона "О системе государственной службы в Российской Федерации" правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пункт 2 ст. 17 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", действовавшего на момент принятия Закона Республики Карелия, предусматривает, что размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как установлено судом федеральных законов, регулирующих механизм формирования денежного содержания государственных служащих субъектов РФ, в настоящий момент не имеется. Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Таким образом, суд приходит к выводу, что статья 19 Закона Республики Карелия - "Денежное содержание" - принята Законодательным Собранием Республики Карелия в пределах компетенции.
По мнению суда, сопоставление окладов и размеров надбавок к заработку федеральных государственных служащих, установленных Указами Президента РФ N 310 и N 265 и государственных служащих Республики Карелия имеет под собой логическое основание, но такой принцип сопоставления в п. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ прямо не указан.
Суд пришел к выводу о том, что в этой норме имеется лишь общее указание о том, что государственные служащие, финансируемые за счет средств бюджета субъекта РФ, не могут быть поставлены в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений, но при этом не согласился с доводом о том, что под лучшими условиями понимаются конкретные размеры денежного содержания, а не предоставление каких-либо иных дополнительных льгот в части оплаты труда.
По мнению суда, неопределенность формулировок ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ и неоднозначное их понимание не позволяют суду прийти к выводу, что ст. 19 Закона Республики Карелия противоречит указанной норме.
Суд также сослался на отсутствие нарушений бюджетного законодательства со стороны республики, поскольку финансовая поддержка, оказываемая Российской Федерацией республике, растет, так, в 2002 г. финансовая помощь составляла 730366,0 тыс. руб., в 2003 г. - 818088,0 тыс. руб., в 2004 г. - 837691,0 тыс. руб.
Однако с такими выводами суда согласиться нельзя.
В силу ст. 134 Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);
предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;
предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Поскольку ч. 2 указанной статьи предусмотрела, что получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы) нельзя согласиться с выводом суда о том, что имеет место неопределенность формулировок ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ и неоднозначное их понимание, поэтому прокурор правильно указал на противоречие ст. 19 Закона Республики Карелия указанной норме.
Поскольку Республика Карелия является субъектом РФ, получающим финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, и оспариваемыми положениями закона затрагиваются интересы населения республики, поскольку в силу ст. 86 Бюджетного кодекса РФ исключительно из бюджета субъекта РФ финансируется обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти, а также обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий и организаций и многие другие расходы, от которых зависит благополучие населения области.
Утверждение суда о том, что анализ положений ст. 134 Бюджетного кодекса РФ не позволяет суду применить иной механизм устранения нарушений условий предоставления финансовой помощи, нельзя признать правильным, поскольку прокурор заявил требование о признании оспариваемой нормы противоречащей федеральному законодательству, а не об установлении условий предоставления финансовой помощи.
Утверждение в решении о том, что на федеральном уровне отсутствует единообразие в денежном содержании государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов государственной власти и их территориальных органов, а также государственных служащих, работающих в разных органах государственной власти даже одного уровня, также не имеет правового значения для разрешения заявленного спора.
Утверждение в решении, что указанная норма Закона Республики Карелия, как и сам Закон Республики Карелия, имеет неопределенный срок действия и предоставление же финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется ежегодно принимаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а невыполнение условий предоставления финансовой помощи, которая утверждается ежегодно и может быть не предоставлена вовсе, не может служить основанием для признания недействующей и не подлежащей применению нормы неопределенного срока действия, нельзя признать состоятельным, поскольку вопрос о нарушении условий предоставления финансовой помощи не был предметом заявленного требования.
Поскольку суд, разрешая заявленное требование, установил обстоятельства, имеющие значение для дела, но неправильно истолковал нормы материального права, судебная коллегия в силу ст. 361 ГПК Российской Федерации находит основания для вынесения нового решения, которым находит возможным удовлетворить заявленные требования.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Карелия от 10 августа 2004 года отменить. Заявление прокурора Республики Карелия удовлетворить. Признать ст. 19 Закона Республики Карелия "О государственной службе в Республики Карелия" противоречащей ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ и недействующей со дня вступления в силу настоящего решения.