ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июля 2017 г. N 89-КГ17-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пчелинцевой Л.М.,
судей Кириллова В.С. и Вавилычевой Т.Ю.
рассмотрела в открытом судебном заседании 3 июля 2017 г. гражданское дело по иску Заводоуковского межрайонного прокурора в интересах Горбуновой Л.Г. к Межрайонному управлению социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) о защите нарушенного права
по кассационной жалобе представителя Межрайонного управления социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) Смирновой А.Б. на решение Заводоуковского районного суда Тюменской области от 20 мая 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 августа 2016 г., которыми исковые требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Заводоуковский межрайонный прокурор 6 апреля 2016 г. обратился в суд с иском в интересах Горбуновой Л.Г. к Межрайонному управлению социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) о возложении обязанности присвоить Горбуновой Л.Г. звание "Ветеран труда" и выдать удостоверение "Ветеран труда".
В обоснование требований Заводоуковский межрайонный прокурор ссылался на то, что 17 ноября 2015 г. Горбунова Л.Г. обратилась с жалобой в Заводоуковскую межрайонную прокуратуру, в которой указывала на нарушение ее прав действиями Управления социальной защиты населения Заводоуковского городского округа.
По данному факту прокуратурой была проведена проверка, в ходе которой было установлено, что Горбунова Л.Г. в январе 1989 года принимала участие в проведении Всесоюзной переписи населения в качестве переписчика и по итогам переписи ей была объявлена благодарность Советом Министров СССР.
30 октября 2015 г. Горбунова Л.Г. обратилась в Управление социальной защиты населения Заводоуковского городского округа с заявлением о присвоении ей звания "Ветеран труда", так как ей была объявлена благодарность постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 "О поощрении работников, принимавших участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года".
Письмом начальника Межрайонного управления социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) от 30 октября 2015 г. Горбуновой Л.Г. в выдаче удостоверения "Ветеран труда" было отказано, поскольку благодарность Совета Министров СССР, как вид поощрения работников, признается ведомственным знаком отличия в труде только в отношении тех граждан, которые являются штатными работниками органов государственной статистики.
По мнению Заводоуковского межрайонного прокурора, отказ в присвоении Горбуновой Л.Г. звания "Ветеран труда" является незаконным, поскольку объявленная ей постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 "О поощрении работников, принимавших участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года" благодарность является ведомственным знаком отличия в труде.
Решением Заводоуковского районного суда Тюменской области от 20 мая 2016 г. исковые требования Заводоуковского межрайонного прокурора, действующего в интересах Горбуновой Л.Г., были удовлетворены. На ответчика возложена обязанность присвоить Горбуновой Л.Г. звание "Ветеран труда" и выдать удостоверение "Ветерана труда" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 августа 2016 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В поданной в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе представителя Межрайонного управления социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) Смирновой А.Б. ставится вопрос о передаче жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации для отмены судебных постановлений, как незаконных, и принятия по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы представителя Межрайонного управления социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) судьей Верховного Суда Российской Федерации Кирилловым В.С. 21 февраля 2017 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и его же определением от 26 мая 2017 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебное заседание Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации стороны, надлежаще извещенные о времени и месте рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, не явились, о причинах неявки не сообщили. От Горбуновой Л.Г., Заводоуковского межрайонного прокурора и Межрайонного управления социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) поступили письменные ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие, при этом Горбуновой Л.Г. и Заводоуковским межрайонным прокурором представлены письменные возражения на доводы кассационной жалобы. На основании статьи 385 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку имеются основания для отмены в кассационном порядке судебных постановлений.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 387 ГПК РФ).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела имеются такого характера существенные нарушения норм права, допущенные судами первой и апелляционной инстанций, и они выразились в следующем.
Судом установлено и усматривается из материалов дела, что 17 ноября 2015 г. Горбунова Л.Г. обратилась с жалобой в Заводоуковскую межрайонную прокуратуру, в которой указала на нарушение ее прав действиями Управления социальной защиты населения Заводоуковского городского округа.
По данному факту Заводоуковской межрайонной прокуратурой прокуратурой проведена проверка, в ходе которой было установлено, что Горбунова Л.Г. является получателем пенсии по инвалидности, имеет необходимый трудовой стаж. В 1989 году она принимала участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года в качестве переписчика, на этот период была освобождена от основного места работы в должности заведующей отделом по труду и социальным вопросам Заводоуковского райисполкома, с сохранением за ней заработной платы (архивная выписка администрации Заводоуковского городского округа от 7 октября 2015 г. из протокола распоряжения исполнительного комитета Заводоуковского районного Совета народных депутатов Заводоуковского района Тюменской области от 19 октября 1988 г. N 155р).
Постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 "О поощрении работников, принимавших участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года" (далее - постановление Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559) объявлена благодарность всем работникам, принимавшим участие во Всесоюзной переписи населения 1989 года, то есть данный нормативный акт распространялся и на Горбунову Л.Г.
Согласно копии справки ГУ - УПФ РФ в Заводоуковском городском округе (межрайонное) от 9 октября 2015 г. страховой стаж Горбуновой Л.Г. составляет 25 лет 5 месяцев 12 дней, она является получателем трудовой пенсии по инвалидности.
30 октября 2015 г. Горбунова Л.Г. обратилась в Управление социальной защиты населения Заводоуковского городского округа с заявлением о присвоении ей звания "Ветеран труда" на основании представленных документов о необходимом стаже работы (более 25 лет) и в связи с наличием благодарности Совета Министров СССР.
Письмом начальника Межрайонного управления социальной защиты населения (Заводоуковский городской округ и Упоровский район) от 30 октября 2015 г. Горбуновой Л.Г. в выдаче удостоверения "Ветеран труда" отказано. Основанием для отказа в выдаче удостоверения послужило то обстоятельство, что Горбунова Л.Г. во время проведения Всесоюзной переписи населения 1989 года значилась заведующей городского переписного отдела Всероссийской переписи населения 1989 года (распоряжение исполнительного комитета Заводоуковского районного Совета народных депутатов Заводоуковского района Тюменской области от 19 октября 1988 г. N 155р), а обязательным условием для выдачи указанного удостоверения является наличие наград СССР, Российской Федерации, Тюменской области, либо отраслевых министерств (ведомств), а также продолжительный стаж работы.
Разрешая спор и принимая решение об удовлетворении исковых требований Заводоуковского межрайонного прокурора, действующего в интересах Горбуновой Л.Г., суд первой инстанции исходил из того, что у Горбуновой Л.Г. имеется необходимый для присвоения звания "Ветеран труда" трудовой стаж. На период переписи населения истец была освобождена от своей основной работы с сохранением средней заработной платы для участия в подготовке и проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года. При этом, по мнению суда первой инстанции, постановлением Совета Министров СССР от 11 февраля 1988 г. N 199 лица, привлекаемые для подготовки, проведения Всесоюзной переписи населения 1989 года и разработки ее материалов, были приравнены по своим правам, гарантиям и компенсациям к штатным работниками органов статистики, на которые была возложена обязанность по проведению переписи населения. Учитывая, что объявление благодарности работникам предприятий, учреждений и организаций, привлекавшимся наряду с работниками органов статистики к проведению Всесоюзной переписи населения 1989 года, постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 по своей сути направлено на отличительную оценку уполномоченным руководящим органом вклада указанных работников в деятельность в области статистики, суд первой инстанции пришел к выводу, что указанная благодарность относится к ведомственному знаку отличия в труде, дающему Горбуновой Л.Г. право на присвоение звания "Ветеран труда".
С данными выводами суда первой инстанции и их правовым обоснованием согласился суд апелляционной инстанции.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном применении к возникшим отношениям норм материального права.
В силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации определены Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон "О ветеранах").
В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений и до 1 июля 2016 г.) ветеранами труда являются лица, имеющие удостоверение "Ветеран труда" и награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.
С 1 января 2005 г. утратил силу пункт 3 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах", которым было определено, что порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются Президентом Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. N 1270, действовавшим до 12 июня 2006 г., было утверждено Положение о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда".
Федеральным законом от 19 декабря 2005 г. N 163-ФЗ "О внесении изменения в статью 7 Федерального закона "О ветеранах" статья 7 дополнена пунктом 4, согласно которому порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда" определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В Тюменской области присвоение звания "Ветеран труда" осуществляется на основании Закона Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 "О ветеранах труда в Тюменской области".
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 "О ветеранах труда в Тюменской области" (в редакции, действовавшей на момент обращения Горбуновой Л.Г. о присвоении звания "Ветеран труда") ветеранами труда являются: лица, имеющие удостоверение "Ветеран труда"; лица, награжденные орденами или медалями, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин; лица, являющиеся ветеранами труда Тюменской области.
Постановлением администрации Тюменской области от 20 декабря 2004 г. N 199-пк утвержден Порядок изготовления и выдачи удостоверений отдельным категориям граждан (далее - Порядок), где в пункте 1 определено, что данный Порядок устанавливает правила изготовления и выдачи удостоверений, являющихся основанием для предоставления мер социальной поддержки в соответствии с Законами Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 "О ветеранах труда в Тюменской области", от 28 декабря 2004 г. N 331 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области", в том числе ветеранам труда.
Для получения удостоверения граждане подают в учреждение социального обслуживания населения по месту жительства заявление с приложением документов, указанных в Порядке (пункт 4 Порядка).
На основании пункта 4.1 Порядка к заявлению о выдаче удостоверения ветерана труда гражданин должен приложить: копию паспорта или иного документа, удостоверяющего личность заявителя (в случае если заявление подается представителем заявителя, представляются также копии документа, удостоверяющего личность, и документа, подтверждающего полномочия представителя); одну фотографию 3 x 4 (черно-белую или цветную); документы, подтверждающие награждение гражданина орденами и медалями, либо почетными званиями СССР или Российской Федерации, либо ведомственными знаками отличия в труде, и наличие трудового стажа, необходимого для назначения пенсии по старости или за выслугу лет (справки организаций с места работы), - для лиц, являющихся ветеранами труда на основании пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 "О ветеранах труда в Тюменской области" (пункт 4.1.1 Порядка).
В пункте 4.1.1 Порядка также перечислены ведомственные знаки отличия в труде, учитываемые при присвоении звания "Ветеран труда". При этом факт наличия ведомственного знака отличия в труде может быть подтвержден наградным документом (в том числе грамотой, благодарностью, дипломом), удостоверением к ведомственной награде либо справкой архивных органов, в которых отражено, что решение о награждении гражданина за заслуги в труде принято уполномоченным должностным лицом от имени: Президента Российской Федерации, Президента СССР, Федерального Собрания Российской Федерации (его палат), администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Президиума Верховного Совета СССР либо РСФСР, Правительства Российской Федерации, Совета Министров СССР либо РСФСР, министерств, ведомств СССР, союзных республик в составе СССР, РСФСР, в том числе совместно с центральными комитетами профсоюзов отраслей народного хозяйства; Прокуратуры СССР, РСФСР, Российской Федерации; высших федеральных органов судебной власти; Верховного Суда СССР, РСФСР, союзных республик в составе СССР; а также награды Академии наук СССР, Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, Комитета народного контроля СССР, Всероссийского общества слепых, Всероссийского общества глухих, Всероссийского общества инвалидов, Стройбанка СССР, Союза обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР, Союза рыболовецких колхозов России, Центросоюза, Роспотребсоюза, ВЦСПС, ФНПР, ЦК профсоюзов, Совета представителей Независимого профсоюза горняков России, Совета профессиональных союзов Российской Федерации "Единение", ДОСААФ, Советского Комитета защиты мира и Российского Комитета защиты мира, Союза Советских обществ дружбы и культурной связи с зарубежными странами, ЦК ВЛКСМ, ЦК КПСС, Всероссийского общества "Знание", ОСВОДа РСФСР, Всероссийского общества охраны природы, Центрального Совета Всесоюзной пионерской организации имени В.И. Ленина, Росохотрыболовсоюза, ФФОМСа, ФСС РФ, ПФР учитываются для выдачи удостоверения ветерана труда, если ими были награждены работники непосредственно этих организаций, т.е. они состояли в штате указанных организаций, их структурных подразделений, подведомственных им организаций (согласно записям в трудовой книжке).
В пункте 6 Порядка указаны основания для отказа в выдаче удостоверения, такими основаниями являются: непредставление или неполное представление документов, прилагаемых к заявлению в обязательном порядке; отсутствие у заявителя права на получение удостоверения; предоставление заявителем недостоверных сведений. Под недостоверными сведениями понимается наличие искажений и неточностей в содержании представленных документов.
Из приведенных положений Закона Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 и Порядка следует, что при решении вопроса о присвоении гражданину звания "Ветеран труда" требуется соблюдение определенных условий: наличие у него общего трудового стажа, необходимого для назначения пенсии по старости, и награждение ведомственными знаками отличия в труде. При этом подлежат учету только те знаки отличия в труде, которые данным Законом и Порядком отнесены к ведомственным знакам, решение о награждении которыми принималось уполномоченным должностным лицом соответствующего органа государственной власти или иного органа.
Постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 "О поощрении работников, принимавших участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года" было постановлено, что за организованное проведение Всесоюзной переписи населения 1989 года объявить благодарность всем работникам, принимавшим в ней участие. Государственному комитету СССР по статистике обеспечить направление соответствующих представлений руководителям предприятий, учреждений и организаций, работники которых привлекались к проведению Всесоюзной переписи населения 1989 года, для внесения в их трудовые книжки записи об объявленной им благодарности (пункт 1 Постановления). Разрешить Государственному комитету СССР по статистике премировать специалистов системы государственной статистики, отличившихся в работе по проведению Всесоюзной переписи населения 1989 года, за счет экономии средств, выделенных на 1989 год на ее подготовку и проведение.
Суд, разрешая спор, неправильно применил к спорным отношениям положения Федерального закона "О ветеранах", а также принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты, в том числе акты субъекта Российской Федерации (Тюменской области), а именно: Закон Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 "О ветеранах труда в Тюменской области" и постановление администрации Тюменской области от 20 декабря 2004 г. N 199-пк, вследствие чего пришел к ошибочному выводу о том, что объявление благодарности работникам предприятий, учреждений и организаций, привлекавшимся наряду с работниками органов статистики к проведению Всесоюзной переписи населения 1989 года, постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 относится к ведомственному знаку отличия в труде.
Судом было установлено, что Горбунова Л.Г. в 1989 году принимала участие в проведении Всесоюзной переписи населения 1989 года в качестве переписчика, однако она не являлась штатным работником органов статистики, на условиях совместительства для участия в подготовке материалов переписи населения Государственным комитетом СССР по статистике не привлекалась, в ее трудовой книжке не имеется соответствующей записи о работе в органе, производившем награждение, основным местом работы Горбуновой Л.Г. являлся Заводоуковский райисполком.
Таким образом, деятельность Горбуновой Л.Г., привлеченной к участию в подготовке и проведению переписи населения 1989 года, представляла собой не постоянную трудовую деятельность, а временное участие в сборе статистической информации о демографических, экономических и социальных процессах, осуществлялась в краткосрочный период без зачисления в штат организации, в то время как определяющее значение для решения вопроса о присвоении гражданину звания "Ветеран труда" имеет наличие необходимого стажа и факт признания особых трудовых заслуг гражданина по месту его работы, следовательно, объявление благодарности работникам предприятий, учреждений и организаций, привлекавшимся наряду с работниками органов статистики к проведению Всесоюзной переписи населения 1989 года, постановлением Совета Министров СССР от 14 июля 1989 г. N 559 не может быть отнесено к ведомственным знакам отличия в труде, поименованным в Законе Тюменской области от 26 сентября 2007 г. N 23 и Порядке.
Приведенные выше обстоятельства судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора учтены не были.
Вывод суда о том, что постановлением Совета Министров СССР от 11 февраля 1988 г. N 199 лица, привлекаемые для подготовки, проведения Всесоюзной переписи населения 1989 года и разработки ее материалов, были приравнены по своим правам, гарантиям и компенсациям к штатным работникам органов статистики, на которые была возложена обязанность по проведению переписи населения, ничем не подтвержден. В постановлении Совета Министров СССР от 11 февраля 1988 г. N 199 указания об этом также не имеется, поэтому данный вывод судом сделан с нарушением положений части 1 статьи 56, части 2 статьи 195, части 4 статьи 198 ГПК РФ, на что суд апелляционной инстанции внимания не обратил.
С учетом изложенного обжалуемые судебные постановления нельзя признать законными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя, что согласно статье 387 ГПК РФ является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, применить к спорным отношениям нормы права, их регулирующие, и разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Заводоуковского районного суда Тюменской области от 20 мая 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тюменского областного суда от 1 августа 2016 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Заводоуковский районный суд Тюменской области.