ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 августа 2006 года
Дело N 15-Г06-9
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Емышевой В.А., Харланова А.В.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Республики Мордовия об оспаривании отдельных положений Закона Республики Мордовия от 28 декабря 2004 года N 102-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" (с последующими изменениями и дополнениями)
по кассационному представлению прокурора, участвующего в деле, кассационной жалобе Государственного Собрания Республики Мордовия на решение Верховного Суда Республики Мордовия от 15 мая 2006 года, которым заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., объяснения представителей Государственного Собрания Республики Мордовия Н. и В., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей оставить решение суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
23 декабря 2004 года Государственным Собранием Республики Мордовия принят и 28 декабря 2004 г. подписан Главой Республики Мордовия Закон Республики Мордовия "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия", в который в последующем вносились изменения. Первоначальный текст Закона официально опубликован печатном издании "Известия Мордовии" 30 декабря 2004 года.
На момент рассмотрения дела судом Закон действовал в редакции закона РМ от 26.04.2006 N 11-З, официально опубликованного в издании "Известия Мордовии", N 60-12, 27.04.2006.
И.о. прокурора Республики Мордовия обратился в Верховный Суд Республики Мордовия с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда абзаца девятого статьи 1, частей 1, 2 статьи 8 в части распространения их на работников образования, части 1 статьи 15 в части исключения услуги по вывозу бытовых и других отходов из состава мер социальной поддержки по оплате жилья Закона Республики Мордовия от 28 декабря 2004 года N 102 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия".
В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые им положения абзаца девятого статьи 1, частей 1, 2 статьи 8 указанного Закона, установившие меры социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, в форме денежной компенсации для оплаты жилья, тепловой и электрической энергии, противоречат Закону РФ "Об образовании", который сохранил для педагогических работников предоставление льготы в натуральном виде.
По мнению и.о. прокурора часть 1 статьи 15 Закона в части, исключающей услуги по вывозу бытовых и других отходов из перечня мер социальной поддержки членов семей ветеранов труда, противоречит статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
Решением Верховного Суда Республики Мордовия от 15 мая 2006 года заявление удовлетворено частично, абзац девятый статьи 1, части 1, 2 статьи 8 Закона Республики Мордовия от 28 декабря 2004 года N 102-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" в части распространения их на педагогических работников признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда. В остальной части в удовлетворении заявления отказано.
Прокурор, участвующий в деле, принес кассационное представление об отмене решения в части отказа в удовлетворении заявления и вынесении нового решения об удовлетворении заявления в полном объеме. Полагает, что судом неправильно применены нормы материального права.
Государственное Собрание Республики Мордовия подало кассационную жалобу, в которой просит решение в части удовлетворения заявления отменить и принять новое, которым в удовлетворении заявления отказать по тем основаниям, что суд неправильно применил материальный закон.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда.
Оспариваемый Закон Республики Мордовия от 28 декабря 2004 года N 102-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" определяет перечень и порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям населения, проживающим в Республике Мордовия (преамбула), в т.ч. лицам, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, включая педагогических работников (абз. 9 ст. 1).
В соответствии с пунктами "ж", "е", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, общие вопросы образования и жилищное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Меры социальной поддержки работников образовательных учреждений установлены федеральным законодательством.
В соответствии с абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Статьей 2 Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим статьи 55, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях (статья 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ).
Статьей 16 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона "Об образовании" дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".
Из изложенного следует, что федеральным законодательством права и льготы не отменены, лишь установлен иной порядок обеспечения и предоставления, в связи, с чем субъекты Российской Федерации должны до 1 января 2005 г. установить своими законодательными актами механизм возмещения расходов в рамках межбюджетных отношений на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе и педагогическим работникам в сельских местностях и поселках городского типа (статья 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ).
Согласно ч. 1 статьи 160 ЖК РФ отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. До внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со ст. 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами (ст. 8 ФЗ от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ").
Таким образом, федеральным законодательством для указанной категории специалистов в сельской местности предусмотрено предоставление льгот по бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в натуральной форме, которые не отменены и в отношении которых сохраняется прежний порядок предоставления.
Абзацем девятым статьи 1, частями 1, 2 статьи 8 Закона Республики Мордовия "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" установлены меры социальной поддержки в т.ч. педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, в форме денежной компенсации для оплаты жилья, тепловой и электрической энергии.
Проанализировав приведенные выше нормы федерального законодательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемой нормой Закона Республики Мордовия нарушены права получателей льгот, так как Федеральным законом предоставлено право на льготу в натуральном виде, реализация данной нормы путем установления ежемесячной денежной выплаты фактически отменяет льготу в натуральном виде, так как ежемесячная денежная выплата не может носить компенсационный характер.
Доводы представителей Государственного Собрания Республики Мордовия в кассационной жалобе на то, что оспариваемая прокурором норма не отменяет предусмотренные федеральным законом льготы, а предоставляет дополнительную меру социальной поддержки указанной категории населения за счет средств республиканского бюджета, являются необоснованными.
Статьей 40 Федерального закона от 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов на 2006 год в сумме 26180423,4 тыс. Средства Федерального фонда софинансирования социальных расходов направляются в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в т.ч. на предоставление гражданам, включая специалистов здравоохранения, образования и сельского хозяйства, постоянно проживающих в сельской местности субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в сумме 79869200 тыс. рублей.
В соответствии с указанными положениями Республике Мордовия предоставлена субсидия из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, включая специалистов образования, постоянно проживающих в сельской местности, в размере 23%.
Как пояснили в заседании кассационной инстанции представители Государственного Собрания Республики Мордовия, размер денежной компенсации определен исходя из полученной из федерального бюджета субсидии. При этом представители Государственного Собрания не отрицали того, что размер денежной выплаты не компенсирует расходов на содержание жилья, отопления и освещения.
Учитывая изложенное нет оснований считать, что установленные меры социальной поддержки оспариваемым актом являются дополнительными, не вытекает такая целевая направленность и из оспариваемых положений нормативного акта.
Иные доводы кассационной жалобы фактически воспроизводят доводы, являвшиеся предметом судебного исследования и получившие в соответствии с требованиями ст. ст. 194, 196, 198 ГПК РФ надлежащую правовую оценку в решении суда.
Абзацем первым статьи 15 Закона Республики Мордовия "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" мера социальной поддержки ветеранов труда в виде частичного освобождения от оплаты жилья (за исключением услуги по вывозу бытовых и других отходов) распространена на нетрудоспособных членов семьи ветерана труда, совместно с ним проживающих, находящихся на его полном содержании или получающих от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником средств к существованию.
Оспаривая эту норму Закона, прокурор указал, что члены семьи ветеранов являлись получателями льготы по оплате вывоза бытовых отходов до 31 декабря 2004 года. Исключение услуги по вывозу бытовых и других отходов из перечня мер социальной поддержки членов семей ветеранов труда ущемляет права получателей и приводит к фактическому уменьшению объема финансирования льгот.
Согласно пп. 6 п. 2 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" N 5-ФЗ от 12 января 1995 г. (в редакции действовавшей до 1 января 2005 года) нетрудоспособные члены семьи ветерана труда, совместно с ним проживающие, находящиеся на его полном содержании или получающие от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником средств к существованию, пользовались льготой в виде оплаты в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах социальной нормы площади жилья, установленной законодательством субъекта Российской Федерации.
Пунктом 7 части 2 статьи 22 указанного Федерального закона ветеранам предоставлена льгота по оплате в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления).
Таким образом, до 1 января 2005 года члены семьи ветеранов в силу прямого указания закона не являлись получателем льготы по оплате коммунальных услуг, в т.ч. по вывозу бытовых и др. отходов.
Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации..." от 5 августа 2004 года N 122-ФЗ отменены льготы для ветеранов труда и членов их семей, предусмотренные Федеральным законом "О ветеранах".
Статьей 22 Федерального закона "О ветеранах (в редакции ФЗ N 122-ФЗ от 5 августа 2004 года) установлено, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 153 Федерального закона ФЗ N 122-ФЗ от 5 августа 2004 года при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов должно быть соблюдено следующее условие: при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены.
Проанализировав указанные нормы Федерального закона, суд обоснованно пришел к выводу о том, что поскольку до 31 января 2004 года нетрудоспособным членам семьи ветерана труда, совместно с ним проживающим, находящимся на его полном содержании или получающим от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником средств к существованию, льгота по оплате коммунальных услуг, в том числе по вывозу бытовых и других отходов, в соответствии с законом не предоставлялась, то субъект Российской Федерации не обязан после 1 января 2005 года компенсировать данную льготу.
Доводы заявителя о том, что действовавшим до 1 марта 2005 года Федеральным законом "Об основах федеральной жилищной политики" вывоз бытовых отходов был отнесен к жилищной услуге и, следовательно, члены семей ветеранов пользовалась льготой на вывоз бытовых и других отходов до 31 декабря 2004 года, судом правильно признан необоснованным, поскольку льготы ветеранам установлены специальным законом - Федеральным законом "О ветеранах", а не нормами жилищного законодательства, регулирующими вопросы структуры платежей.
Доводы кассационного представления воспроизводят доводы первоначального заявления прокурора, являвшиеся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, и по изложенным выше основаниям правильными признаны быть не могут.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда республики Мордовия от 15 мая 2006 года - оставить без изменения, а кассационное представление прокурора и кассационную жалобу Государственного Собрания Республики Мордовия - без удовлетворения.