ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 сентября 2010 г. N 19-Г10-11
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Т.И. Еременко
судей В.И. Анишиной и Л.А. Калининой
при секретаре А.В. Аверине
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам министерства финансов Ставропольского края, Государственной Думы Ставропольского края, Губернатора Ставропольского края, Правительства Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 21 июня 2010 года, которым удовлетворено заявление первого заместителя прокурора Ставропольского края Васина С.А. о признании в части положений пункта 3 статьи 1 и положений статьи 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз противоречащими действующему законодательству и не действующими с момента принятия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, объяснения представителей по доверенностям Губернатора Ставропольского края О.В. Лысенко и Министерства финансов Ставропольского края С.И. Толстовой, поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Н.Ю. Гончаровой, полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" внесены изменения в Закон Ставропольского края от 14 июля 2008 года N 45-кз "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности".
В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз часть 2 статьи 3 Закона Ставропольского края от 14 июля 2008 года N 45-кз изложена в следующей редакции: "2. Меры социальной поддержки предоставляются в виде ежемесячной денежной выплаты. Ежемесячная денежная выплата устанавливается в размере, покрывающем расходы педагогических работников на оплату жилого помещения, отопления и освещения". В части 3 слова "условия и размер" заменены словами "и условия".
Статьей 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз предусмотрено, что настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2010 года, но не ранее вступления в силу Закона Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности".
Первый заместитель прокурора Ставропольского края Васин С.А. обратился в суд с заявлением о признании противоречащей закону части 3 статьи 1 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" и признании не действующей с момента принятия статьи 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности".
В обоснование заявления указал, что оспариваемая правовая норма принята в нарушение требований федерального законодательства, а именно: абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".
Абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, предусмотренном законодательством РФ, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности.
Пунктом 30 статьи 16 ФЗ от 22.08.2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации N 3266-1 дополнен предложением, в соответствии с которым размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.
В силу требований ст. 8 ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия Жилищного кодекса РФ.
Таким образом, федеральное законодательство сохраняет предоставление льгот в натуральной форме педагогическим работникам, а субъектам РФ передано право определять порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам тем организациям, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги.
Кроме того, статьей 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз предусмотрено, что Закон вступает в силу с 1 января 2010 года, но не ранее вступления в силу закона СК "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности".
Установление такого неопределенного, особого порядка вступления закона в силу, затрагивающего вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, противоречит Закону Ставропольского края от 09.06.1994 года N 1-кз "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Ставропольского края" и никак не ограничено разумным сроком.
Прокурор просил признать часть 3 статьи 1 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" противоречащей закону с момента принятия и признать положение статьи 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" не действующим с момента принятия.
Впоследствии прокурор уточнил заявленные требования и просил признать положения пункта 3 статьи 1 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" в части слов "в статье 3: часть 2 изложить в следующей редакции: "2. Меры социальной поддержки предоставляются в виде ежемесячной денежной выплаты. Ежемесячная денежная выплата устанавливается в размере, покрывающем расходы педагогических работников на оплату жилого помещения, отопления и освещения"; в части 3 слова "условия и размер" заменить словами "и условия" противоречащими действующему законодательству и не действующим с момента принятия. Признать положение статьи 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" противоречащим действующему законодательству и не действующим с момента принятия.
В судебном заседании прокурор просил удовлетворить уточненные требования по основаниям, изложенным в заявлении.
Представители заинтересованных лиц: Государственной Думы Ставропольского края, Правительства Ставропольского края, Министерства финансов Ставропольского края не признали заявленные требования и просили отказать в удовлетворении заявления прокурора, предоставив письменные пояснения.
По делу постановлено указанное выше решение.
В кассационных жалобах представителей министерства финансов Ставропольского края, Государственной Думы Ставропольского края, Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края ставится вопрос об отмене постановленного по делу решения и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что суд неправильно применил нормы материального права.
Судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленного по делу решения.
Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что действующее в настоящее время федеральное законодательство сохраняет за педагогическими работниками образовательных учреждений право на получение бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности в натуральной форме и не ограничивает это право ни размерами площади используемого ими жилья, ни нормативами потребления коммунальных услуг.
Право педагогических работников образовательных учреждений на бесплатную жилую площадь предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" от 10.07.1992 года N 3266-1 (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 года N 122), а размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливается законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Проанализировав указанную выше правовую норму, суд пришел к выводу, что федеральный законодатель четко оговорил полномочия субъекта Российской Федерации.
Вместе с этим, исходя из анализа действующего законодательства, регулирующего полномочия субъекта Российской Федерации усматривается, что данные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации определены Федеральным законом от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" пунктом 2 статьи 26.3 которого решение вопроса о финансировании расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, связанных с предоставлением педагогическим работникам права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), к полномочиям субъектов Российской Федерации не отнесено.
В силу пункта 3.1 статьи 26.3 данного Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъекта Российской Федерации, только по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи.
При этом наделение субъектов Российской Федерации правом на установление размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением педагогическим работникам мер социальной поддержки, направлено лишь на совершенствование механизма формирования межбюджетных отношений и не регулирует правоотношения по предоставлению самих льгот и не свидетельствует о передаче полномочий Российской Федерации по установлению льгот и по финансированию необходимых в связи с их предоставлением расходов субъектам Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ.
Согласно статье 8 Федерального закона от 29.12.2004 года "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статьей 160 ЖК РФ компенсаций сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до принятия ЖК РФ.
С учетом изложенного, суд обоснованно пришел к выводу, согласно которому изменений в отношении льгот, предоставляемых педагогическим работникам в соответствии с Законом Российской Федерации N 3266 от 10 июля 1992 года "Об образовании" федеральный законодатель не предусмотрел и полномочий по отмене указанной льготы субъекту не предоставил.
Согласно статье 2 Федерального закона от 06.05.2003 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Однако при всех изменениях законодательства право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, предусмотренное абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", после 01.01.2005 года и до настоящего времени федеральным законодателем сохранено.
Таким образом, федеральное законодательство сохраняет предоставление названных льгот педагогическим работникам в натуральной форме, а субъектам Российской Федерации лишь передано право определить размеры, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам, тем организациям, которые оказывают жилищно-коммунальные услуги, для последующего учета в межбюджетных отношениях.
Из материалов дела следует, что на день рассмотрения судом возникшего спора Правительством Ставропольского края не разработан порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам. Размер такой компенсации в Ставропольском крае не установлен.
Суд признал доводы заинтересованных лиц в части того, что предоставление мер социальной поддержки осуществляется в прежнем виде - в натуральном выражении, ввиду чего права и интересы граждан не нарушаются, несостоятельными, поскольку оспариваемый Закон изменяет установленный федеральным законодателем порядок предоставления мер социальной поддержки определенной категории граждан, что является безусловным нарушением прав и интересов педагогических работников.
При этом суд обоснованно пришел к выводу, что отсутствие в настоящее время в Ставропольском крае порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг педагогическим работникам не свидетельствует о соблюдении требований закона при принятии оспариваемого нормативного правового акта.
Поскольку в соответствии с ранее действовавшим и с действующим в настоящее время федеральным законодательством право педагогических работников на бесплатную жилую площадь с освещением и отоплением в сельской местности в натуральной форме является федеральной мерой социальной поддержки и предоставляется в порядке, установленном федеральным законом, то замена оспариваемым в части пунктом 3 статьи 1 Закона от 01.06.2009 года N 28-кз натуральной льготы в виде бесплатного предоставления жилья с отоплением и освещением мерой социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты, устанавливаемой в размере, покрывающем расходы педагогических работников на оплату жилого помещения, отопления и освещения не относится к компетенции органа государственной власти Ставропольского края, поэтому оспариваемый в части пункт 3 статьи 1 Закона не соответствует вышеназванным положениям федеральных законов.
В определении от 08.02.2007 года Конституционный Суд Российской Федерации изложил правовую позицию в отношении надлежащих финансовых условий для реализации закрепленных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Федерального закона "Об образовании" мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), в натуральном виде и оно не может быть поставлено в зависимость от расчетов между бюджетами (в данном случае - между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Российской Федерации).
Суд не согласился с доводами заинтересованных лиц о том, что замена льгот, предоставляемых педагогическим работникам в натуральной форме на ежемесячные денежные выплаты обусловлена необходимостью выполнения требований федерального законодательства, в частности Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, Федерального закона от 21 июля 2007 года N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", а также поручений Президента Российской Федерации о необходимости совершенствования системы социальной поддержки граждан при оплате жилищных и коммунальных услуг и завершении перехода к предоставлению всех социальных выплат по оплате жилья и коммунальных услуг гражданам в денежной форме до 1 января 2009 года, ввиду ошибочного толкования закона, поскольку ни один из указанных правовых актов не предоставляет субъекту Российской Федерации право изменять установленную федеральным законодательством меру социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности.
С учетом изложенного суд правомерно пришел к выводу, согласно которому положения Закона от 01.06.2009 года N 28-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности" в оспариваемой части (пункт 3 статьи 1 Закона) приняты законодательным органом государственной власти края с превышением установленных федеральным законодательством полномочий, и эти нормы следует признать недействующими.
При этом в связи с признанием недействующим оспариваемого Закона в части предоставления указанной категории граждан мер социальной поддержки в виде возмещения расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (услуг по теплоснабжению (отоплению) и электроснабжению) взамен предоставления таких льгот в натуральной форме (пункт 3 статьи 1 Закона) суд обоснованно признал недействующей статью 2 Закона Ставропольского края от 01.06.2009 года N 28-кз об установлении неопределенного срока вступления в силу данного Закона, поскольку указанное положение противоречит Федеральному закону N 184-ФЗ от 06.10.1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закону Ставропольского края N 1-кз от 09.06.1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Ставропольского края".
Доводы кассационных жалоб по существу сводятся к тем же утверждениям, что и в объяснениях, изложенных в суде первой инстанции, они были предметом рассмотрения суда и не нашли своего подтверждения.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ставропольского краевого суда от 21 июня 2010 года оставить без изменения, кассационные жалобы представителя министерства финансов Ставропольского края по доверенности, представителя Государственной Думы Ставропольского края по доверенности, представителя Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края по доверенности - без удовлетворения.