ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 июня 2000 г. N 87-Г00-6
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего М.Н. Лаврентьевой
судей Г.В. Макарова
А.М. Маслова
рассмотрела в судебном заседании от 01 июня 2000 г. гражданское дело по заявлению Б. о признании недействительным п. 4 постановления Главы администрации Костромской области N 585 от 29 сентября 1998 г. "О донорстве крови и ее компонентов в Костромской области" по кассационной жалобе Главы администрации Костромской области на решение Костромского областного суда от 30 марта 2000 г., которым постановлено: "Признать недействительным и не подлежащим применению п. 4 постановления главы администрации Костромской области N 585 от 29 сентября 1998 г. "О донорстве крови и ее компонентов в Костромской области" со дня издания названного постановления, как не соответствующий ст. 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" от 9 июня 1993 г. N 5142-1".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия
установила:
В соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" от 9 июня 1993 г. N 5142-1, введенного в действие с 1 сентября 1993 г., граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на снижение до 50 процентов размера оплаты коммунальных услуг. 29 сентября 1998 г. Главой администрации Костромской области издано постановление N 585 "О донорстве крови и ее компонентов в Костромской области", пунктом 4-ым которого предусмотрено: "Установить почетным донорам России, приравненным к ним, а также имеющим временное областное удостоверение почетного донора льготу на снижение оплаты коммунальных услуг на 30 процентов".
Б., являющийся почетным донором России, обратился в суд с заявлением о признании недействительным п. 4 вышеуказанного постановления Главы администрации, мотивируя свое требование тем, что при издании постановления в указанной части Глава администрации области превысил свои полномочия, о чем свидетельствуют, по его мнению, ст. ст. 2, 5 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"; нарушил его права, гарантированные ст. ст. 2, 18, 19, 55 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 5, 8 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"; п. 4 обжалуемого постановления не соответствует ст. 11 указанного Закона.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе Главы администрации области указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения об оставлении без удовлетворения заявления Б. В обоснование жалобы указывается на то, что в соответствии со статьей 11 вышеуказанного Закона граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на снижение до 50% размера оплаты коммунальных услуг. В связи с тем, что конкретный размер льготы по оплате коммунальных услуг вышеуказанным Законом не установлен, и с целью его реализации и принято оспариваемое в части заявителем постановление. Последнее допустимо, так как, законодатель, не установив в Законе конкретный размер льготы, указав только, что граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на снижение до 50% размера оплаты коммунальных услуг, тем самым предоставил право органам государственного управления и органам местного самоуправления в соответствии со ст. 5 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" определять конкретный размер льготы по оплате коммунальных услуг для данной категории граждан. Не устанавливая конкретный размер льготы по оплате коммунальных услуг почетным донорам, законодатель ввел рамочную норму Закона.
В жалобе отмечается также, что довод суда о том, что установление размера льгот донорам относится к исключительной компетенции Российской Федерации, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации лишь обязаны обеспечить предоставление этих льгот, является неправильным, так как компенсация расходов, за счет которых предоставляются льготы почетным донорам России на территории Костромской области, осуществляется из средств областного бюджета. Ни в 1998, ни в 1999, ни в 2000 годах средства федерального бюджета на компенсацию расходов, понесенных в связи с исполнением Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" в Костромскую область не поступали, в то время как в соответствии со статьей 25 Закона Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 года, статьями 83, 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ, данные расходы должны возмещаться из федерального бюджета.
В жалобе указывается и на то, что реализация принятого в 1993 г. Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" во многом не соответствует механизмам и принципам законов, регламентирующих предметы ведения и полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятых в более поздний период 1995 - 2000 гг., например: Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О бюджете развития Российской Федерации", "О федеральном бюджете на 2000 г.", Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие. Статьей 129 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 г." установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты, не обеспеченные источниками финансирования в федеральном бюджете на 2000 г., не подлежат исполнению в 2000 г. Субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано применять аналогичные принципы при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Кассатором указывается также на то, что суд сделал неправильные выводы по заключению специалиста-филолога. Необоснованно сделан вывод о том, что при грамматическом толковании данной нормы Закона в ней идет речь о снижении почетным донорам России размера оплаты коммунальных услуг "на 50%". Таким образом Костромской областной суд неправильно применил нормы материального права (п. п. 1, 3 статьи 307 Гражданского процессуального кодекса РСФСР).
Проверив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия находит ее подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
При постановлении решения суд исходил из следующего.
В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" законодательство Российской Федерации о донорстве крови и ее компонентов состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. В силу ст. 5 данного Закона органы государственного управления и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают на соответствующих территориях выполнение государственных программ развития донорства крови и ее компонентов, финансирование и материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов, предоставление донору льгот, установленных законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 8 Закона государство гарантирует донору защиту его прав и охрану его здоровья, а также предоставляет ему льготы. В указанном Законе отсутствует правовая норма (статья), которая регламентировала бы право органа государственной власти субъекта Российской Федерации (его должностного лица) устанавливать конкретный размер льготы почетному донору России при оплате им коммунальных услуг. Статьей 10 Закона предусмотрено, что республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города Москва и Санкт-Петербург вправе устанавливать донорам другие дополнительные льготы.
Анализ указанных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что законодатель предопределил отнесение вопроса об установлении прав и льгот донорам, в том числе почетным, к компетенции Российской Федерации, а на иные органы возложил обязанность по обеспечению этих прав и льгот, предоставив им также право устанавливать дополнительные льготы этой категории граждан.
Судом отмечено, что положения принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации также дают основания считать, что в оспариваемой части постановления Глава администрации области вышел за рамки предоставленных ему полномочий. В соответствии со ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Установление размера снижения оплаты коммунальных услуг менее чем на 50%, как это имеет место в п. 4 постановление Главы администрации области ставит почетных доноров России, проживающих на территории Костромской области, в том числе заявителя, не в одинаковые условия с почетными донорами России, проживающими за пределами области, тогда как для получения знака "Почетный донор России" ко всем донорам России, независимо от места их жительства, действующим законодательством предъявляются одинаковые требования. В силу ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Анализ указанных норм Конституции Российской Федерации не позволяет согласиться с позицией представителя Администрации о возможности разного подхода в регионах по решению рассматриваемого вопроса, в том числе и с учетом представленного толкования смысловой нагрузки редакции п. 4 постановления.
Судом признана несостоятельной и позиция представителя Администрации области относительно бюджета на 2000 г. и пропуска заявителем срока на обращение в суд.
С суждением суда нельзя согласиться по следующим основаниям. При точном изложении положений Конституции и норм Федерального закона, регулирующих отношения по данному вопросу их толкование нельзя признать правильным, так как содержание указанных и приведенных в решении норм закона не давало суду оснований считать, что законодатель предопределил отнесение вопроса об установлении прав и льгот донорам только к компетенции Российской Федерации, а следовательно, и для суждения о том, что Глава администрации области вышел за пределы предоставленных ему полномочий применительно к обстоятельствам данного дела.
Оспариваемым пунктом постановления не устанавливается какая-либо дополнительная льгота помимо указанных в ст. 11 Федерального закона, а лишь конкретизируется необходимый для реализации закона пункт. Ошибочным является вывод суда о том, что рассматриваемые правоотношения отнесены к предмету ведения Российской Федерации, так как регулирование отношений в сфере прав определенной категории граждан (доноров) не находится в ведении Российской Федерации, а п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации в данном случае не применим.
Суд ошибочно счел права почетного донора на предоставление ему социальных льгот основными правами и свободами человека и гражданина, которые в соответствии с ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации неотчуждаемы и принадлежат человеку от рождения. Ни одна норма в главе 2 Конституции Российской Федерации не регулирует прав определенной категории граждан, в том числе, почетных доноров.
Правильной является позиция, что регулирование отношений, связанных с развитием донорства крови и ее компонентов, в том числе, предоставление льгот в социальной сфере, относится к координации вопросов здравоохранения и социальной защиты, т.е. находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а следовательно, регулирование размера предоставляемых государством льгот для определенной группы граждан (доноров) не является отрицанием или умалением прав и свобод человека и гражданина.
Исходя из содержания Федерального закона (п. 11) и оспариваемого пункта постановления Главы администрации области в их сопоставлении следует признать, что редакция этих актов предполагает возможность и необходимость определения конкретного размера льготы на снижение оплаты коммунальных услуг.
В силу указанного, судебная коллегия находит кассационную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.
Поскольку, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены правильно, но судом неправильно истолкованы нормы материального права, судебная коллегия считает возможным вынести новое решение по делу, не передавая его на новое рассмотрение.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 305 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, судебная коллегия
определила:
решение Костромского областного суда от 30 марта 2000 г. отменить и вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Б. отказать.