ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 марта 2006 года
Дело N 64-Г06-2
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Еременко Т.И., Соловьева В.Н.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании недействующими с момента принятия пункта 1, подпунктов 3.1.2, 3.1.3, 3.1.5 пункта 3, пункта 9 постановления администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области (в редакции постановления N 139-па); пункта 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставляющим данные льготы в Сахалинской области, утвержденного постановлением администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" (в редакции постановления N 139-па) в части, касающейся реабилитированных лиц и лиц, признанных потерпевшими от политических репрессий, а также абзаца 2 пункта 1 названного Положения в части, касающейся граждан, имеющих звание "Ветеран труда", в том числе участников трудового фронта, имеющих данное звание, по кассационному представлению прокурора Сахалинской области и кассационной жалобе администрации Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 22 ноября 2005 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Еременко Т.И., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Н.Ю. Гончаровой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
администрацией Сахалинской области 18 января 2005 года принято постановление N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" и опубликовано в газете "Губернские ведомости" от 21 января 2005 года.
Прокурор Сахалинской области обратился в Сахалинский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия пункта 1, подпунктов 3.1.2, 3.1.3, 3.1.5 пункта 3, пункта 9 названного постановления; абзацев 1, 2 пункта 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда, и компенсации предприятиям, предоставляющим данные льготы в Сахалинской области, утвержденного указанным постановлением.
В судебном заседании прокурор области уточнил заявление и просил признать недействующими с момента принятия пункт 1; подпункты 3.1.2, 3.1.3, 3.1.5 пункта 3; пункт 9 постановления администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области; пункт 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставившим данные льготы, в Сахалинской области, утвержденного данным постановлением в части, касающейся реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, а также абзац 2 пункта 1 названного Положения в части, касающейся граждан, имеющих звание "Ветеран труда", в том числе участников трудового фронта, имеющих данное звание.
В обоснование своих требований прокурор Сахалинской области сослался на то, что названные положения областного Закона противоречат нормам действующего федерального законодательства, поскольку оспариваемыми нормами постановления ухудшены условия предоставления льгот ветеранам труда в сравнении с федеральным законодательством (пп. 1.3.5 п. 3 ст. 3 постановления). Кроме того, положения пп. 3.1.2 и 3.1.3 п. 3 ст. 3 постановления существенно ограничивают число бесплатных поездок ветеранов труда, а также право на бесплатный проезд в пределах действия проездного документа, ухудшая условия предоставления льгот ветеранам труда в сравнении с ранее установленными (до 1 января 2005 г.) Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".
Кроме того, оспариваемое постановление в части, касающейся реабилитированных лиц, принято с превышением полномочий администрации Сахалинской области, поскольку в силу ст. 16 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" меры социальной поддержки реабилитированных лиц устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.
Администрация Сахалинской области согласилась с заявлением прокурора в части противоречия федеральному законодательству пунктов 1 и 9 оспариваемого постановления, указав на нецелесообразность признания пункта 1 постановления недействующим ввиду того, что в результате этого до принятия соответствующего закона в части установления мер социальной поддержки реабилитированных лиц образуется правовой вакуум, и пункта 9, поскольку приданием обратной силы постановлению улучшено положение лиц, на которых распространяется указанный нормативный правовой акт, при этом не возражая против удовлетворения заявления прокурора области в остальной части.
Решением Самарского областного суда от 22 ноября 2005 г. заявленные прокурором Сахалинской области требования удовлетворены частично.
Признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1, 9 Постановления администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области (в редакции постановления N 139-па); пункт 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставляющим данные льготы в Сахалинской области, утвержденного названным постановлением в части, касающейся реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.
В удовлетворении заявления о признании недействующими с момента принятия подпунктов 3.1.2, 3.1.3, 3.1.5 пункта 3 Постановления администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области (в редакции постановления N 139-па); абзаца 2 пункта 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставляющим данные льготы в Сахалинской области, утвержденного данным постановлением в части, касающейся граждан, имеющих звание "Ветеран труда", в том числе участников трудового фронта, имеющих данное звание, отказано.
Прокурор Сахалинской области обратился с кассационным представлением, в котором просит указанное решение Сахалинского областного суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований и принять по делу новое решение, которым признать не соответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия подп. 3.1.2, 3.1.3, 3.1.5 и п. 3 постановления администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" и абзац 2 п. 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставляющим данные льготы в Сахалинской области, утвержденного названным постановлением в части, касающейся граждан, имеющих звание "Ветеран труда", в том числе участников трудового фронта, имеющих данное звание.
В кассационной жалобе администрация Сахалинской области просит указанное решение суда отменить в части оспариваемых прокурором положений областного Закона, касающихся реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий в связи с неправильным применением судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно подпункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Пунктом 1 постановления администрации Сахалинской области от 18 января 2005 года N 5-па "О мерах социальной поддержки на территории Сахалинской области в 2005 году реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, участников трудового фронта, ветеранов труда, проживающих в Сахалинской области" (в редакции постановления N 139-па) установлены меры социальной поддержки реабилитированных лиц.
Пунктом 5 постановления N 5-па утверждено Положение о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставившим данные льготы, в Сахалинской области.
В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статья 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" изложена в следующей редакции: реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральным законодательством предусмотрено, что меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации.
Принимая во внимание, что меры социальной поддержки указанной категории лиц предоставлены оспариваемым постановлением, а не законом субъекта Российской Федерации, как того требует Федеральный закон, суд первой инстанции правильно признал обоснованным заявление прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими п. 1 оспариваемого постановления и п. 1 Положения.
Кроме того, пунктом 3.1 оспариваемого постановления предусмотрены меры социальной поддержки лицам, имеющим звание "Ветеран труда", достигшим возраста, дающего право выхода на пенсию в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", независимо от прекращения ими трудовой деятельности, в частности: бесплатный проезд по проездным билетам на городском пассажирском транспорте (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных маршрутов (пп. 3.1.2 п. 3); бесплатный проезд на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородних маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных) из расчета двух поездок в месяц по проездным талонам (пп. 3.1.3 п. 3); оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах социальной нормы площади жилья, установленной постановлением администрации Сахалинской области. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в жилых помещениях, в жилищном фонде независимо от формы собственности.
Также абзацем 2 п. 1 Положения о порядке предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, участникам трудового фронта, ветеранам труда и компенсации предприятиям, предоставляющим данные льготы в Сахалинской области, утвержденного названным постановлением, предусмотрено, что реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, и граждане, имеющие звание "Ветеран труда", в том числе участники трудового фронта, имеющие данное звание, имеют право на 50-процентную скидку по оплате занимаемой площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади) в пределах социальной нормы площади жилья, установленной постановлением администрации Сахалинской области.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявленных требований в части признания пп. 3.1.2, 3.1.3, 3.1.5 п. 3 ст. 3 оспариваемого постановления и абзаца 2 п. 1 названного Положения, суд первой инстанции руководствовался тем, что в Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" внесены изменения Федеральным Законом N 122-ФЗ, вступившие в силу с 1 января 2005 г.
Согласно положениям Федерального закона "О ветеранах" в новой редакции не предусмотрено сохранение льгот по оплате жилья за нетрудоспособными членами семьи ветерана труда, проживающими совместно с ним, а также бесплатного проезда ветеранов.
Принимая во внимание, что действующим федеральным законодательством не предусмотрены оспариваемые прокурором льготы для указанной категории лиц, областной суд правильно отказал прокурору Сахалинской области в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункты 3.1.2, 3.1.3 и 3.1.5 п. 3 ст. 3 оспариваемого постановления.
С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого решения суда Судебная коллегия не усматривает.
Ссылка кассационного представления на то, что судом необоснованно не были приняты во внимание положения, содержащиеся в преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ, в части недопущения ухудшения положения лиц, получающих льготы, в сравнении с ранее предоставлявшимися, несостоятельна и не свидетельствует о незаконности решения суда.
Как следует из преамбулы Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим Законом был изменен принцип установления системы мер социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями, в том числе и принцип определения и предоставления системы мер социальной поддержки ветеранов труда.
Поскольку федеральный законодатель перешел к новой системе правового регулирования по вопросам социального обеспечения ветеранов на основе принципа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, он не установил никаких конкретных норм о предоставлении либо об исключении тех или иных видов льгот, либо о видах и размерах денежных компенсаций.
Именно с этой целью Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года были внесены изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе в Федеральный закон "О ветеранах", а некоторые законодательные акты Российской Федерации признаны утратившими силу.
Довод кассационной жалобы администрации Сахалинской области о том, что администрация Сахалинской области вправе утверждать порядок предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, не основан на законе и не может служить основанием к отмене обжалуемого решения суда, поскольку Положение, устанавливающее порядок предоставления льгот указанной категории лиц, утверждено на основании оспариваемого в настоящем деле постановления администрации Сахалинской области.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 22 ноября 2005 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Сахалинской области и кассационную жалобу администрации Сахалинской области - без удовлетворения.