ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 февраля 2006 года
Дело N 47-Г05-22
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б., судей Харланова А.В., Маслова А.М.Рассмотрела в судебном заседании 1 февраля 2006 г. гражданское дело по кассационной жалобе К. на решение Оренбургского областного суда от 2 августа 2005 г., которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 2 ноября 2004 г. N 1524/255-Ш-ОЗ с последующими изменениями "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
К., признанный пострадавшим от политических репрессий и получивший статус реабилитированного лица, обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 1 статьи 2, пунктов "в", "г" статьи 2, пунктов 2, 3 статьи 3 Закона Оренбургской области от 2 ноября 2004 года N 1524/255-Ш-ОЗ "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий", полагая, что они противоречат статье 55 Конституции Российской Федерации и подпункту 3 пункта 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в последующем "Федеральный закон N 122-ФЗ").
В обоснование своих доводов К. указал, что Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" и, в частности, его статья 16 предоставила ему, как реабилитированному лицу, право на следующие льготы:
- первоочередное получение жилья реабилитированным лицам и членам их семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
- бесплатное обеспечение автомобилем класса ЗАЗ 968М при наличии медицинских показаний на мотоколяску, при отсутствии противопоказаний к вождению автомобиля;
- бесплатный проезд всеми видами городского пассажирского транспорта (кроме такси) в пределах административного района проживания;
- бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения и в автобусах пригородных маршрутов;
- бесплатный проезд (туда и обратно) один раз в год железнодорожным транспортом (в пределах России);
- снижение (для реабилитированных лиц и совместно с ними проживающих членов их семей) размеров оплаты жилой площади и коммунальных услуг на 50 процентов в пределах норм, предусмотренных законодательством;
- на погребение за счет государства в случае смерти;
- на бесплатную консультацию адвокатов и освобождение от уплаты госпошлины, возмещение судебных расходов при обращении в суд по вопросам настоящего Закона.
Оспариваемый Закон Оренбургской области "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий" противоречит, по мнению заявителя, федеральному законодательству.
Так, он указал, что п. 2 ст. 55 Конституции РФ запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права гражданина, однако абзац 1 статьи 2 оспариваемого Закона лишил реабилитированного лица и членов его семьи, нуждающихся в улучшении жилищных условий, права на первоочередное получение жилья.
Пункты "в", "г" статьи 2 областного Закона умалили право членов семьи реабилитированного лица на 50 процентную оплату жилой площади и коммунальных услуг, ограничив круг семьи только состоящими на его иждивении.
Пункты 2 и 3 статьи 3 данного закона области отменили и умалили право реабилитированного лица на бесплатное пользование городским, пригородным и один раз в год междугородним железнодорожным транспортом, заменив все эти льготы денежной выплатой в сумме 200 рублей в месяц, что несопоставимо меньше совокупной стоимости ранее предоставленных льгот Законом "О реабилитации жертв политических репрессий".
Закон Оренбургской области также упразднил право реабилитированного лица на бесплатное получение спецавтомобиля, а также право беспошлинно защищать интересы в суде и быть захороненным за счет государства.
По мнению К., все оспариваемые нормы Закона Оренбургской области противоречат как статье 55 Конституции Российской Федерации, так и подпункту 3 пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122, предусматривающего положение о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Поэтому просил признать оспариваемые нормы Закона области противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.
В заявлении об уточнении требований в связи с внесением изменений в оспариваемый Закон области К. просил по вышеуказанному основанию, изложенному в первоначальном заявлении, признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению пункт 3 статьи 3 оспариваемого Закона Оренбургской области от 2 ноября 2004 года N 1524/255-Ш-ОЗ с последующими изменениями "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий" в части установленного размера ежемесячной денежной выплаты взамен льготного проезда на транспорте в сумме 200 рублей. К. полагает, что данный размер компенсации меньше совокупной стоимости ранее предоставляемой Законом РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" данного вида льготы, которая, по его мнению, ранее составляла 396 руб. в месяц. Кроме того, заявитель оспаривает Закон области в части упразднения ранее предоставляемой пунктом "в" ст. 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" льготы по бесплатному выделению спецавтомобиля без замены ее монетизацией.
При этом К. указал, что статья 6 Федерального закона N 122-ФЗ, изменив ст. 16 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" на новую редакцию, не отменила ранее предоставляемые льготы, а только разрешила субъектам РФ принять свои меры социальной поддержки реабилитированных лиц, исходя из своих возможностей, но не меньше и не хуже, чем это было ранее по указанному Закону РФ.
Решением Оренбургского областного суда от 2 августа 2005 г. в удовлетворении заявления отказано.
В кассационной жалобе К. поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.
2 ноября 2004 года принят Закон Оренбургской области N 1524/255-Ш-ОЗ "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий", который опубликован в газете "Южный Урал" от 16 ноября 2004 г., N 218, и вступил в силу с 1 января 2005 года.
В данный Закон внесены изменения Законом Оренбургской области от 4 июля 2005 г. N 2324/401-Ш-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий", опубликованным в газете "Южный Урал" от 22 июля 2005 г., N 142, и который вступил в силу 1 августа 2005 года.
Согласно подпункту "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из наименования оспариваемого Закона области, его преамбулы и статей 2, 4 следует, что он принят в целях социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.
Согласно ст. 16 Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" в редакции Федерального закона N 122-ФЗ реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Следовательно, является правильным вывод суда о том, что оспариваемый Закон Оренбургской области принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Согласно пункта 3 статьи 3 Закона области "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий" ежемесячная денежная выплата назначается в размере 200 руб. и выплачивается органами социальной защиты населения по месту жительства.
К. считает, что в оспариваемом Законе области не предусмотрели денежную компенсацию по оплате пригородного проезда на автобусе и железнодорожном транспорте, а указанные 200 руб. являются, по его мнению, денежной выплатой взамен льготного проезда на городском транспорте общего пользования. Однако данный довод заявителя правильно признан необоснованным, поскольку в пункте 2 статьи 3 оспариваемого областного Закона указано, что данная ежемесячная выплата устанавливается взамен льготного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта, автомобильного и железнодорожного транспорта пригородного сообщения.
Из содержания заявления К. следует, что несоответствие пункта 3 статьи 3 Закона области федеральному законодательству он усматривает только в части указанного в нем размера выплаты в сумме 200 руб., полагая, что в соответствии с Законом РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" стоимость льгот по бесплатному проезду на городском и пригородном транспорте составляла 396 руб. Поэтому снижение этой суммы до 200 руб. противоречит, по его мнению, подпункту 3 пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122, предусматривающего положение о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Свой довод о том, что по ранее действующему законодательству льгота по проезду в городском и пригородном транспорте составляла 396 руб., К. обосновал только представленным своим расчетом.
Проверив довод заявителя в обоснование требования о признании недействующим п. 3 ст. 3 Закона области в части размера денежной выплаты в сумме 200 руб. в месяц, суд правильно с ним не согласился, исходя из следующих обстоятельств.
Данной нормой изменен с 01.01.2005 порядок реализации льготного проезда реабилитированных лиц на городском и пригородном транспорте путем замены натуральной льготы на денежную выплату в размере 200 руб. в месяц.
Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Поскольку в связи с изменением порядка реализации рассматриваемой льготы не установлена федеральным законом методика исчисления размера денежной выплаты, субъект РФ, как обоснованно указал суд, вправе самостоятельно устанавливать размер данной выплаты.
Как видно из материалов дела и установлено судом, до 1 января 2005 года стоимость бесплатной перевозки отдельных категорий граждан устанавливалась в соответствии с методикой, установленной постановлением администрации Оренбургской области от 24 февраля 2004 г. N 34-п "Об утверждении методик определения понесенных расходов от предоставления льгот транспортными организациями и индивидуальными предпринимателями по проезду на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси)". Данная методика была использована при определении размера денежной выплаты взамен льготного проезда. Из указанной методики следует, что размер стоимости льготного проезда устанавливался из расчета от 15 до 20 поездок в месяц в зависимости от категории льготника. Установленная оспариваемой нормой денежная выплата в размере 200 руб. соответствует, исходя из указанной методики, 30 поездкам в месяц всем категориям льготников. С учетом данного объема перевозок реабилитированных лиц в бюджете области на 2005 г. предусмотрены расходы на данные цели в сумме 10 млн. рублей. То есть совокупный объем финансирования транспортных льгот, как обоснованно указал суд, не был уменьшен по сравнению с предоставлением льгот в натуральной форме, поскольку до 01.01.2005 финансировались 15 - 20 поездок на каждого льготника, а после этой даты - 30 поездок. Кроме того, во исполнение абзаца 4 преамбулы Федерального закона N 122-ФЗ, предписывающего при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, администрацией Оренбургской области принято постановление от 18.01.2005 N 6-п "О предоставлении льготных проездных билетов", которым предоставлено с 1 февраля 2005 года право, в том числе жертвам политических репрессий, приобретения льготного билета для проезда в муниципальном транспорте и внутрипоселковых маршрутах, включая садовые, стоимостью, не превышающей величину ежемесячной денежной выплаты гражданам льготных категорий. Постановлением администрации Оренбургской области от 31.01.2005 N 13-п "Об утверждении порядка предоставления гражданам льготных проездных билетов" утвержден данный Порядок, рекомендовано главам муниципальных образований области обеспечить льготными билетами граждан льготной категории. Во исполнение данного постановления соответствующие распоряжение от 01.03.2005 N 532-р и решение от 23.03.2005 N 538 приняты администрацией г. Орска, где проживает заявитель, и Орским городским Советом депутатом.
Администрацией Оренбургской области также заключены договора, приобщенные к материалам делам, с Южно-Уральской и Куйбышевской железными дорогами - филиалами ОАО "Российские железные дороги", по условиям которых указанные железные дороги производят перевозку льготников регионального регистра на пригородном железнодорожном транспорте на территории Оренбургской области с введением социального проездного билета стоимостью 20 руб. в месяц и предоставления права проезда тем, кто приобрел такой социальный проездной билет, за 50% от стоимости тарифа, с последующим возмещением администрацией области выпадающих доходов за счет средств, предусмотренных бюджетом области на 2005 год. То есть администрация области взяла на себя дополнительные расходы сверх предусмотренных 200 руб. в месяц на одного льготника.
Из изложенного, как обоснованно указал суд, следует, что оспариваемая норма, устанавливая денежную выплату в сумме 200 руб. в месяц, не уменьшила совокупный объем финансирования льготного проезда реабилитированных жертв политических репрессий и выплат, по сравнению с ранее предоставляемыми льготами, а условия их предоставления не ухудшила. Поэтому довод К. о несоответствии п. 3 ст. 3 оспариваемого Закона области статье 153 Федерального закона N 122-ФЗ правильно признан необоснованным. Оспариваемой нормой его права на льготный проезд на городском и пригородном транспорте не нарушены и не ущемлены.
Суд правильно исходил из того, что довод о том, что в соответствии с Законом РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" стоимость льгот по бесплатному проезду на городском и пригородном транспорте составляла 396 руб., заявитель ничем не подтвердил. Представленный им расчет также не содержит обоснования, основанного на действующем законодательстве.
К. также оспаривает Закон области "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий" в части, не предусматривающей ранее предоставляемую пунктом "в" ст. 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" льготу по бесплатному выделению спецавтомобиля без замены ее монетизацией, что противоречит, по его мнению, также ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ по вышеуказанному основанию.
Из материалов дела следует и установлено судом, что согласно справке Главного управления социальной защиты населения Оренбургской области К. зарегистрирован в очереди на обеспечение реабилитированных спецтранспортом с 11 марта 1998 года и в настоящее время находится в этой очереди под N 2.
Действие п. "в" ст. 16 указанного Закона РФ приостанавливалось федеральными законами на 2001 - 2004 годы, а Федеральным законом N 122-ФЗ статья 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" изложена в новой редакции, которой упразднены ранее предоставляемые реабилитированным федеральные льготы с указанием на то, что реабилитированные лица и лица, пострадавшие от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Расходные обязательства по обеспечению указанных лиц мерами социальной поддержки являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон N 122-ФЗ не предписывает субъектам РФ, какие конкретно виды льгот следует установить реабилитированным лицам законами субъектов РФ. Согласно абзацу 5 статьи 8 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта РФ обеспечиваются за счет областного бюджета. Областной бюджет относится к ведению субъекта РФ и в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации субъекта РФ самостоятельно определяет расходование средств из областного бюджета. Из этого, как правильно указал суд, следует, что субъект РФ устанавливает меры социальной поддержки, исходя из финансовых возможностей с учетом интересов других граждан, не являющихся льготниками. Абзац 7 преамбулы Федерального закона N 122-ФЗ предписывает не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
В обоснование оспаривания Закона области, в части того, что им не установлена льгота на бесплатное обеспечение автомобилем, К. сослался на подпункт 3 пункта 2 статьи 153 Федерального закона N 122, предусматривающего положение о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Однако, суд правильно указал, что оспариваемый Закон области не изменяет порядок реализации льготы по бесплатному обеспечению автомобилем, поскольку им такая льгота не предусмотрена вообще.
Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Исходя из конституционного принципа разделения властей, как обоснованно указал суд, следует, что признавать незаконными отсутствующие в обжалуемых актах положения, равно как и дополнять какие-либо статьи этих актов своим толкованием, суд не может, так как это выходит за пределы компетенции суда.
К. в заявлении ссылался также на положение ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ о том, что вопросы предоставления социальных льгот являются длящимися правоотношениями для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на льготы в натуральной форме или компенсационные выплаты, в связи с чем государство обязано выполнить свои обязательства. Однако, как правильно указал суд, данное положение касается установления льгот субъектами РФ. Предполагаемый порядок выполнения возникших на указанную дату обязательств содержится в ответе Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на запрос заявителя (л.д. 18). В данном ответе указано, что статья 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" в новой редакции не предусматривает бесплатное предоставление транспортного средства, однако статьей 153 Федерального закона N 122-ФЗ установлено, что для граждан, заявивших о предоставлении отменяемой льготы до 1 января 2005 года, сохраняется гарантия на предоставление такой льготы, в том числе и на бесплатное предоставление транспортного средства, для чего предусмотрены в федеральном бюджете соответствующие денежные средства.
Таким образом, является правильным вывод суда о том, что оспариваемые положения Закона области "О мерах социальной поддержки жертв политических репрессий" не противоречат подпункту 3 пункта 2 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ.
Оспариваемые К. нормы не противоречат и другим федеральным законам и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
К. в обоснование требования также ссылался на противоречие оспариваемых положений областного Закона статье 55 Конституции Российской Федерации. Однако, как правильно указал суд, в соответствии с ч. 3 ст. 251 ГПК РФ не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.
Нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Оренбургского областного суда от 2 августа 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу К. - без удовлетворения.