ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 февраля 2006 года
Дело N 46-Г05-29
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Еременко Т.И., Маслова А.М.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими отдельных положений Закона Самарской области от 18.05.1999 N 16-ГД "Об исчислении стажа государственной службы государственного служащего Самарской области" по кассационным жалобам губернатора Самарской области и Самарской Губернской Думы на решение Самарского областного суда от 14 октября 2005 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Еременко Т.И., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Е.Л. Воскобойниковой, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Самарской Губернской Думы от 27.04.1999 N 204 принят Закон Самарской области N 16-ГД от 18.05.99 "Об исчислении стажа государственной службы государственного служащего Самарской области" и опубликован в газете "Волжская коммуна" N 77 от 21.05.99.
Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с 1 февраля 2005 года абзаца 2 статьи 1 в части слов "Самарской области" после слов "на государственных должностях", абзаца 4 статьи 1 в части слов "и областным" после слова "федеральным" и статьи 2 названного Закона, в обоснование своих требований указал, что абзац 2 статьи 1 предусматривает включение в стаж государственной службы периодов работы лишь на государственных должностях Самарской области, государственных должностях государственной службы Самарской области, что ограничивает права граждан, работавших на указанных должностях в других субъектах Российской Федерации.
В абзаце 4 ст. 1 оспариваемого Закона Самарской области установлено, что к стажу государственной службы государственного служащего Самарской области относятся иные периоды трудовой деятельности государственного служащего, включаемые в стаж государственной службы в порядке, установленном федеральным и областным законодательством. Однако пунктом 1 статьи 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", вступившего в действие с 1 февраля 2005 года, в стаж работы гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения иных должностей в соответствии с федеральными законами.
В связи с этим указание в областном Законе на то, что иные периоды работы устанавливаются областным законодательством, противоречит федеральному законодательству.
Кроме того, статья 2 Закона Самарской области регулирует включение в стаж государственной службы иных периодов работы. При этом правовое регулирование данных отношений не входит в компетенцию субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 54 названного выше Федерального закона порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается Указом Президента Российской Федерации.
В судебном заседании прокурор Самарской области поддержал заявленные требования.
Представители Самарской Губернской Думы и губернатора Самарской области требования прокурора не признали.
Решением Самарского областного суда от 14 октября 2005 г. заявленные требования прокурора Самарской области удовлетворены. Признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с 1 февраля 2005 года абзац 2 статьи 1 в части слов "Самарской области" после слов "на государственных должностях", абзац 4 статьи 1 в части слов "и областным" после слова "федеральным" и статья 2 Закона Самарской области N 16-ГД от 18.05.1999 "Об исчислении стажа государственной службы государственного служащего Самарской области".
В кассационных жалобах губернатор Самарской области и Самарская Губернская Дума просят решение отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении заявленных требований прокурору Самарской области. Полагают, что суд неправильно применил материальный закон.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" законодательство, регулирование отношений, связанных с государственной службой, осуществляется как федеральными законами, так и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 54 названного Федерального закона в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения:
1) должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;
2) государственных должностей;
3) должностей муниципальной службы;
4) выборных должностей в органах местного самоуправления;
5) иных должностей в соответствии с федеральными законами.
Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента Российской Федерации.
Как усматривается из материалов дела, статьей 1 оспариваемого Закона установлено, что к стажу государственной службы государственного служащего Самарской области, необходимому для замещения государственных должностей государственной службы Самарской области, а также дающему право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячной доплаты к государственной пенсии и на предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска относятся:
периоды работы (службы) на государственных должностях Самарской области, государственных должностях государственной службы Самарской области, выборных муниципальных должностях, муниципальных должностях муниципальной службы;
периоды работы (службы) на других должностях, подлежащие включению в стаж работы (службы) государственного служащего в соответствии с приложением к настоящему Закону, иные периоды трудовой деятельности государственного служащего, включаемые в стаж государственной службы в порядке, установленном федеральными и областными законами.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался тем, что абзац 2 статьи 1 оспариваемого Закона противоречит пп. 2 п. 1 ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которым предусмотрено, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения государственных должностей. Указание в областном Законе, что в названные периоды включаются только работы на государственных должностях Самарской области и государственных должностях государственной службы Самарской области, противоречит Федеральному закону.
Данный вопрос урегулирован федеральным законом и граждане, работающие на государственных должностях в других субъектах Российской Федерации, не могут быть ограничены в правах законом субъекта Российской Федерации. С таким выводом суда Судебная коллегия полагает согласиться.
Принимая во внимание, что федеральным законодательством не установлено каких-либо ограничений в отношении государственных служащих в зависимости от работы на территории конкретных субъектов Российской Федерации, оспариваемое положение, определяющее периоды работы на государственных должностях в Самарской области, правильно признано противоречащим федеральному законодательству и нарушающим права граждан.
Ссылка в кассационных жалобах на то, что права лиц, замещающие указанные должности в иных субъектах Российской Федерации, не нарушены, поскольку оспариваемым Законом также урегулированы вопросы, связанные с исчислением стажа лиц, замещавших государственные должности других субъектов Российской Федерации, не может быть признана состоятельной.
Данный довод был предметом исследования в суде первой инстанции, с которым суд не согласился, указав, что он не основан на законе.
Такое суждение суда следует признать обоснованным, поскольку в данном случае субъект Российской Федерации осуществил собственное правовое регулирование по указанному вопросу. Кроме того, оспариваемая норма не отвечает общеправовому критерию определенности, ясности, недвусмысленности, в силу чего не может быть признана соответствующей Федеральному закону.
Кроме того, прокурором Самарской области оспорен абзац 4 ст. 1 Закона Самарской области в части указания на то, что иные периоды трудовой деятельности государственного служащего, включаемые в стаж государственной службы, устанавливаются областным законодательством, а также и ст. 2 Закона, которой урегулировано включение в стаж государственной службы иных периодов работы (службы).
Признавая абзац 4 ст. 1 и ст. 2 оспариваемого Закона противоречащими федеральному законодательству и недействующими, областной суд сослался на то, что пп. 5 п. 1 ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения иных должностей в соответствии с федеральными законами. Федеральным законодательством установлено, что порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается Указом Президента Российской Федерации.
В связи с чем субъектам Российской Федерации полномочий по установлению иных должностей, работа на которых включается в стаж государственной службы, не предоставлено.
Однако с выводами суда о противоречии федеральному законодательству абзаца 4 ст. 1 и ст. 2 оспариваемого Закона Судебная коллегия полагает не согласиться.
Согласно ст. 74 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" впредь до приведения федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе в соответствие с настоящим Федеральным законом федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Федеральному закону.
Из преамбулы оспариваемого Закона следует, что он принят в соответствии с Законом Самарской области "О государственной службе Самарской области" и устанавливает правовую основу исчисления стажа государственной службы государственного служащего Самарской области, необходимого для замещения государственных должностей государственной службы Самарской области, а также дающего право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, ежемесячной доплаты к государственной пенсии и на предоставление дополнительного оплачиваемого отпуска.
Согласно ст. 3 Закона Самарской области от 16.07.1998 N 17-ГД "О государственной службе Самарской области" государственным служащим Самарской области является гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы Самарской области за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств областного бюджета. Государственные служащие Самарской области признаются в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственными служащими Российской Федерации.
Согласно федеральному законодательству правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения субъектом Российской Федерации издаются нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Принимая во внимание, что в настоящее время Указ Президента Российской Федерации, регламентирующий вопросы исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации, не принят, субъектом Российской Федерации могут издаваться и применяться законы о вопросах, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не противоречащие действующему федеральному законодательству.
В связи с изложенным Судебная коллегия полагает согласиться с доводами кассационных жалоб и находит обжалуемое решение суда подлежащим отмене в части.
Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 14 октября 2005 г. - отменить в части.
По делу принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора Самарской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзаца 4 ст. 1 и ст. 2 Закона Самарской области от 18.05.1999 N 16-ГД "Об исчислении стажа государственной службы государственного служащего Самарской области".