ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 сентября 2024 г. N 301-ЭС24-5905
Дело N А82-16777/2022
Резолютивная часть определения объявлена 04 сентября 2024 г.
Полный текст определения изготовлен 5 сентября 2024 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Завьяловой Т.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница" на решение Арбитражного суда Ярославской области от 19 июля 2023 г. по делу N А82-16777/2022, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2023 г. и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 января 2024 г. по тому же делу по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница" о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Ярославской области от 15 июля 2022 г. N 71-14-02/34/2112, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области.
В судебном заседании, проведенном с использованием системы веб-конференции (в режиме онлайн), приняли участие представители:
от государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница" - Сергеев А.Н.;
от Управления Федерального казначейства по Ярославской области - Парусова Е.В.
Представитель Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области, надлежаще извещенный о времени и месте судебного разбирательства в судебное заседание не прибыл, что не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Ярославской области (далее - казначейство, управление) от 15 июля 2022 г. N 71-14-02/34/2112 в части пунктов 3, 4 и соответствующего им требования о возврате средств обязательного медицинского страхования в сумме 17 000 рублей, использованных не по целевому назначению, а также об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 19 июля 2023 г., оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2023 г. и постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 января 2024 г., в удовлетворении заявленного требования отказано.
Учреждение обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, считая их вынесенными с существенным нарушением норм материального права и подлежащими отмене.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В. от 31 июля 2024 г. кассационная жалоба учреждения вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Казначейство представило отзыв на кассационную жалобу, в котором выразило несогласие с доводами учреждения.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения по следующим основаниям.
Как следует из судебных актов и материалов дела, в соответствии с приказом Управления Федерального казначейства по Ярославской области от 06 апреля 2022 г. N 98 "О назначении плановой выездной проверки в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница" (с учетом приказа от 27 апреля 2022 г. N 118 "О продлении плановой проверки в Государственном бюджетном учреждении здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница") и на основании пункта 10 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Ярославской области в финансово-бюджетной сфере на 2022 год, управлением в период с 12 апреля 2022 г. по 06 мая 2022 г. в отношении учреждения проведена плановая выездная проверка осуществления расходов бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы обязательного медицинского страхования, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования и федерального бюджета, в том числе на завершение расчетов в части реализации программы обязательного медицинского страхования за период с 01 января 2020 г. по 31 декабря 2021 г.
При проверке казначейство установило, что в 2021 году учреждение за счет средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) оплатило расходы в сумме 12 000 рублей на обучение пяти работников административно-технического и управленческого персонала по дополнительным профессиональным программам "Тепловые установки", "Сосуды ИТР", "Электробезопасность", а также оплатило расходы в сумме 5 000 рублей на обучение двух фармацевтов аптеки. Названные работники не являлись медицинскими работниками.
На основании материалов контрольного мероприятия казначейство направило в адрес учреждения представление от 15 июля 2022 г., в соответствии с которым учреждению требуется рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, принять меры по устранению причин и условий их совершения, средства ОМС в сумме 17 000 руб., использованные не по целевому назначению в 2021 году, возвратить в бюджет территориального фонда с последующим восстановлением средств в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования в срок до 13 января 2023 г.
Полагая, что указанное представление вынесено казначейством незаконно и необоснованно, учреждение оспорило его в арбитражном суде.
Рассматривая настоящий спор, руководствуясь положениями статей 147, 166.1, 265, 266.1, 269.2, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 15, 30, 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон об ОМС), Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 108н, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое представление казначейства соответствует нормам действующего законодательства.
Суды признали нецелевым расходованием средств ОМС на оплату обучения сотрудников учреждения, трудовые обязанности которых не связаны с медицинской деятельностью.
Суды указали, что проведение в отношении учреждения спорной проверки не выходило за пределы полномочий казначейства. Учреждение является юридическим лицом, получившим средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении ОМС, и объектом государственного финансового контроля. Казначейство наделено полномочиями по вынесению представлений, в том числе в случае выявления нарушений в рамках осуществления контроля за соблюдением правильности расходования бюджета территориального фонда в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда ОМС и федерального бюджета.
Судебная коллегия полагает, что принятые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу учреждения без удовлетворения по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона об ОМС законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с обязательным медицинским страхованием, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации относится бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Являясь элементом бюджетной системы, бюджеты территориальных фондов ОМС представляют собой бюджетные фонды, отделенные от иных бюджетов в составе бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что бюджеты территориальных фондов ОМС образованы вне бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, не входят в их состав.
В то же время Федеральный фонд ОМС и территориальные фонды ОМС не всецело зависимы от бюджетов бюджетной системы. Предоставление бюджетам государственных внебюджетных фондов из федерального бюджета денежных средств в форме межбюджетных трансфертов предусмотрено статьей 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов привлекаются денежные средства из бюджетов бюджетной системы (в том числе федерального бюджета) в форме межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета (субвенции, субсидии) (статья 133.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так, в соответствии с бюджетным законодательством конкретного субъекта Российской Федерации в бюджет территориального фонда ОМС могут направляться бюджетные средства из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в ведении которого находится соответствующий территориальный фонд. Основания выделения и контроль соответствующих ресурсов также отнесены к регулирующим полномочиям органов государственной власти (статья 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Вопрос межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в спорный период 2020 - 2021 годов существовал в тесной связи с внутренними и внешними экономическими и социальными факторами, повлиявшими на проведение бюджетной политики государства, в том числе в целях покрытия значительно увеличившихся расходов в сфере здравоохранения.
В силу пункта 3 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Согласно пунктам 1, 2 Положения о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 г. N 703, Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы.
Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).
В соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к объектам государственного (муниципального) финансового контроля относятся, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения, юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.
Частью 1 статьи 6 Закона об ОМС к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными Законом об ОМС.
В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона об ОМС контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, проводится Федеральным фондом, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной Палатой Российской Федерации.
Обязанности осуществления государственного финансового контроля определены постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2022 г. N 665, которым установлен мораторий на проведение Федеральным казначейством, в том числе его территориальными органами в рамках государственного (муниципального) финансового контроля проверок главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в том числе являющимися государственными (муниципальными) заказчиками.
Поскольку учреждение не является ни главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, ни получателем бюджетных средств, то к числу субъектов, в отношении которых установлен мораторий на проведение проверок, не относится (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Законодательством Российской Федерации об ОМС предусмотрено финансирование медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь по программе ОМС, из федерального и территориального фондов ОМС (которые в свою очередь имеют одним из источников финансирования средства федерального бюджета) путем заключения предусмотренных статьями 36 и 39 Закона об ОМС договоров. Договор заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы ОМС и которым решением комиссии по разработке территориальной программы ОМС установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащей оплате за счет средств ОМС, в том числе и средств федерального бюджета.
Следовательно, в случае предоставления бюджетных средств фондам ОМС, медицинским организациям (путем заключения соответствующих договоров) их деятельность по использованию указанных средств ОМС подлежит государственному финансовому контролю со стороны Федерального казначейства и его территориальных органов.
Судами сделан правильный вывод о том, что проведение в отношении государственного учреждения, являющегося объектом государственного финансового контроля спорной проверки, не выходило за пределы полномочий казначейства.
Правильным также является вывод судов о нецелевом расходовании учреждением средств ОМС на оплату услуг обучения немедицинского персонала по дополнительным профессиональным программам, поскольку в силу пункта 192 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 108н, в расчет тарифов на оплату медицинской помощи включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинские услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, а также затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).
Суды указали, что расходы государственной медицинской организации по обучению своих сотрудников, трудовые обязанности которых не связаны с медицинской деятельностью, предназначены для функционирования больницы как бюджетного учреждения, имеющего статус юридического лица и определенные законом обязательства. В данном случае учреждение не имело права производить компенсацию таких расходов за счет средств ОМС.
С учетом изложенного, Судебная коллегия полагает, что судами приняты законные и обоснованные судебные акты и правильно применены нормы материального и процессуального права.
Кассационная жалоба учреждения не подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Ярославской области от 19 июля 2023 г. по делу N А82-16777/2022, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 09 октября 2023 г. и постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 января 2024 г. по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ярославской области "Областная клиническая онкологическая больница" - без удовлетворения.
Председательствующий судья
М.В.ПРОНИНА
Судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судья
Д.В.ТЮТИН